Produção Científica

13/01/10

Planos Diretores e Tributação Imobiliária

Alexandre Pedrozo

Especialista em Gestão de Políticas de Solo Urbano

Ambiens Sociedade Cooperativa

alexandre@coopere.net

 

Introdução

 

O presente artigo resulta das reflexões realizadas durante o curso "Profundización en Políticas de Suelo Urbano en América Latina" realizado pelo Lincoln Institut of Land Policy, no Panamá, em 2007. Trata-se de uma investigação preliminar a partir das ferramentas de investigação e conteúdos trabalhados durante o curso.

 

O trabalho foi orientado pela compreensão inicial a respeito da fragilidade ou incapacidade das gestões municipais de vincularem suas políticas de ordenamento territorial aos impactos e ao comportamento do mercado de terras para que deste vinculo fossem estabelecidos os mecanismos de recuperação e redistribuição dos valores socialmente produzidos no processo de urbanização, tendo como princípio a justiça social nas cidades.

 

Foram estudadas as possibilidades e limites de implementação de políticas de caráter público, que ampliem gradativamente o poder e a capacidade dos municípios e demais esferas de governo de monitorar e intervir no mercado de terras urbano, com base nas atuais condições dos planos diretores recentemente elaborados, do tributo sobre a propriedade imobiliária e demais fatores que condicionam o desenvolvimento municipal, regional e estadual.

 

1. Objetivos

 

O presente artigo objetiva a realização de uma leitura e a problematização sobre debilidades e potencialidades dos municípios frente ao atual estágio de concentração de renda, pobreza, dependência financeira e dos processos migratórios das últimas décadas, para que a compreensão destes aspectos fundamentem políticas publicas, considerando as diferentes complexidades locais e regionais - dos pequenos municípios as metrópoles - para a qualificação e vinculação de instrumentos de gestão territorial e política tributaria.

 

Este vínculo responderia a necessidade de uma gestão democrática da forma e do conteúdo das cidades (representados pela paisagem urbana e pelo uso e ocupação do solo, contidos historicamente nos projetos de lei do plano diretor municipal), mas principalmente do tempo da produção social da cidade e dos valores decorrentes desta (dimensões inovadoras regulamentadas pelo Estatuto da Cidade em 2001).

 

Para SANTOS (1997) "o conteúdo técnico do espaço é, em si mesmo, obrigatoriamente, um conteúdo em tempo - tempo das coisas - sobre o qual vem agir outras manifestações do tempo, por exemplo, o tempo como ação e o tempo como norma. Não é que esta suprima o espaço e o tempo, apenas os altera em sua textura, e pode também altera-los em sua duração."

 

Neste processo histórico (SANTOS, 1979) os diferentes grupos estabelecem diferentes relações com o espaço-tempo. Revelam-se os "donos do tempo", grupos que determinam o tempo das coisas, o tempo da produção formal da cidade, e os "sobrantes", grupos que sofrem o tempo e ocupam as sobras da cidade, produzindo os espaços clandestinos e ilegais.

 

As diferentes relações entre o tempo e poder, conseqüentemente poder sobre a produção do espaço são reveladas na obra de LEFEBRE (1991) ao estudar Nova York e Paris. Nas duas metrópoles, segundo o autor, "o centro de decisão e o centro de consumo se reúnem. (...) A coerção e a persuasão convergem como o poder de decisão e a capacidade de consumo. Densamente ocupado e habitado pelos novos Senhores, esse centro é mantido por eles. Eles possuem, sem ter necessariamente a sua propriedade, esse espaço privilegiado, eixo de uma programação espacial rigorosa. Tem, sobretudo, o privilegio de possuir o tempo" (LEFEBVRE, 1991).

 

Em contrapartida, "a massa, premida por múltiplas coações, aloja-se espontaneamente nas cidades satélites, nos subúrbios programados, nos guetos mais ou menos residenciais; tem par si apenas o espaço medido com cuidado; o tempo lhe escapa" (LEFEBVRE, 1991).

 

Com base nestas reflexões, é sugerida a inclusão, a exploração e o detalhamento destas duas dimensões constituintes do processo de planejamento e gestão: tempo e valor. A gestão do tempo de urbanização e portanto, dos valores produzidos, ganha no presente artigo, como significado, o monitoramento e a intervenção no comércio ou retenção especulativa do solo urbano, por meio da gestão do tributo sobre a propriedade imobiliária e das operações de mercado, incentivando ou desincentivando processos, consequentemente alterando preços, tempo de lançamento dos imóveis e as condições de acesso a estes (preço x demanda ou condição socioeconômica).

 

Optou-se por compreender estes aspectos tendo como estudo de caso os municípios do Estado do Paraná, região sul do Brasil. Este recorte permitiu elaborar reflexões preliminares acerca de políticas públicas em âmbito supramunicipal ou intermunicipal, que merecem investigações mais profundas, a serem desenvolvidas posteriormente para o fortalecimento dos poderes públicos em suas funções de:

 

§ Planejamento e gestão territorial;

 

§ Leitura da realidade sobre a produção e valorização do espaço;

 

§ Elaboração dos mecanismos para intervenção, produção e recuperação da valorização socialmente produzida;

 

§ Monitoramento dos efeitos decorrentes destes mecanismos;

 

§ Avaliação e redesenho dos mecanismos, segundo os princípios constitucionais do direito a cidade e do cumprimento das funções sociais da propriedade imobiliária.

 

2. Contextualização

 

A produção do espaço no Brasil é marcada por diferenças extremas nas condições de infra-estrutura e serviços, resultado de uma materialização histórica das relações de poder político e econômico entre diferentes grupos sociais e nas diferentes escalas espaciais. As relações de produção entre estados brasileiros, a disputa entre cidades, bairros ou empreendimentos de uma mesma cidade afetam continuamente o processo de divisão social do trabalho, de acesso a terra e, portanto determinam fluxos e permanências de investimentos e habitantes em cada fração do território. Ao produzir, o homem produz espaços (SANTOS, 1999) e ao dividir os resultados desta produção, são estabelecidos, historicamente, os poderes de decisão e os poderes de apropriação sobre o território.

 

O crescimento da sociedade urbana brasileira, acelerado consideravelmente nas últimas décadas é resultado, entre outros aspectos, da relação estabelecida entre mudança dos padrões estruturais da economia e a dinâmica populacional num fluxo intenso orientado para as metrópoles e mais recentemente para as cidades de porte médio.

 

Esta dinâmica atribui a determinados lugares (cidades ou frações intra-urbanas) um papel privilegiado na organização do espaço, sendo dotados continuamente de maiores condições materiais, políticas e institucionais para o desenvolvimento e concentração de capital e atração de pessoas. O saldo desta continua reorganização do espaço é a extrema assimetria nas relações de poder e autonomia entre lugares, produzindo em âmbito regional, centros urbanos complexos, concentradores de população e renda, cercados por extensas áreas em processo de esvaziamento (MOURA, 2001). Este processo, além de alimentar um fluxo populacional em direção as maiores cidades, constitui um circulo vicioso para os pequenos municípios, cada vez mais, incapazes de reverter ou amenizar este fluxo, tornando-se extremamente dependentes das transferências correntes das demais esferas de governo.

 

As grandes cidades, estes espaços urbanos privilegiados, são produzidos em ritmo intenso e, em geral, com o adensamento populacional em ocupações precárias - loteamentos periféricos, legalizados ou não, favelas, cortiços, entre outros, responsáveis pelas altas taxas de crescimento urbano verificadas nos últimos anos no país. Esta precarização das condições de vida num processo intenso de ocupação de áreas sem infra-estrutura e serviços públicos adequados, em grande parte localizadas nas áreas de maior fragilidade ambiental, desenham o quadro da produção do espaço urbano na cidade brasileira, agravado nas últimas décadas.

 

Embora a produção de desigualdades socioespaciais seja um processo complexo, constituído de raízes estruturais na sociedade brasileira, alimenta e é alimentado continuamente por decisões e modos de produção do espaço urbano e intra-urbano. Neste sentido, existe um amplo campo de reflexão sobre o papel das diferentes cidades ou diferentes escalas do fenômeno urbano como espaços mutuamente constituintes destas raízes estruturais.

 

2.1. A Desigualdade de renda no Brasil

 

O fato de que o Brasil apresenta uma das piores distribuições de renda familiar per capita do mundo não é novidade. Segundo relatório das Nações Unidas de 2005 o Brasil possui a oitava pior distribuição de renda do mundo. No entanto, o país ao longo dos últimos 12 anos vem apresentando um declínio da desigualdade de renda.

 

Como demonstram estudos recentes do IPEA (2006), em período recente, houve uma significativa acentuação dessa tendência de queda. A comparação entre os coeficientes de Gini, mostra que em 2005, o grau de desigualdade atingiu seu menor nível nos últimos 30 anos.

 

Considerando este fato torna-se essencial entender os determinantes de tal queda e de que forma cada esfera de governo contribui para essa tendência como forma de orientar a agenda de políticas publicas nas diferentes esferas buscando os mecanismos para intensificar este processo.

 

O estudo destaca que a significativa redução da desigualdade de renda no Brasil entre os anos de 2001 e 2005 teve como principais fatores uma melhor distribuição de renda no trabalho e a evolução da renda não proveniente do trabalho, como as transferências governamentais. Integrando este ultimo componente, estão programas como o Bolsa-Família, o pagamento de benefícios do INSS e os repasses do Benefício de Prestação Continuada (BPC).

 

Como pode ser verificado no grafico 01, o índice Gini passou de 0,602, em 1993, para 0,566, em 2005.

 

Fonte: IPEA, 2007

 

2.2. Concentração de renda, pobreza e fluxos migratórios no Paraná

 

No Paraná, a desigualdade na apropriação da renda gerada, medida pelo comportamento do índice de Gini, acompanha os indicadores nacionais. No entanto, se comparado a outros estados, como demonstram analises recentes (IPARDES, 2006) o Paraná apresenta uma maior concentração de renda.

 

No caso dos municípios paranaenses, as informações coletadas durante a investigação a respeito do grau de pobreza e de concentração de renda dos municípios exigiriam uma reflexão mais abrangente e não permitem comparar cidades, utilizando índices de forma isolada do contexto de produção do espaço regional e de processos migratórios recentes. De imediato, ao cruzar dados socioeconômicos e a dinâmica populacional, ficou evidente que a diminuição no grau de pobreza ou variação nos índices de concentração de renda, principalmente para municípios menores, está relacionada ao processo de migração e provavelmente de "exportação" da pobreza para espaços com maior grau de desenvolvimento e atração.

 

No Paraná, a produção do espaço caracteriza-se por um processo intenso de concentração urbana e um ritmo acelerado de êxodo em direção a Curitiba e posteriormente a cidades de porte médio. De acordo com SINGER (1987), esta dinâmica de expulsão ocorre basicamente por duas causas, "estagnação" da economia no local de origem destes migrantes ou "reestruturação" das forças produtivas com as conseqüentes taxas de desemprego.

 

Segundo pesquisa publicada pelo Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico Social, embora tenham sido diminuídos os efeitos do movimento migratório na dimensão populacional do Paraná, tem crescido sua "relevância pelos efeitos na distribuição espacial interna, que caminha para a formação de extensas áreas de esvaziamento em oposição a poucos pontos de elevada concentração" (IPARDES, 1999).

 

Dentre os fatores que impulsionam estes deslocamento, "continuam presentes aqueles ligados as exigências de novos padrões produtivos que restringem a participação de pequenos produtores, ao lado da crescente concentração econômica e espacial das atividades urbanas. (...) No extremo do esvaziamento, está a redução de estabelecimentos de não-proprietarios (pequenos parceiros e arrendatários) que repercute na redução de pessoal ocupado" (IPARDES, 1999).

 

Esta redução de pessoal ocupado em atividades agrícolas e contínua evasão rural continuam ocorrendo em todas as mesorregiões do estado, em direção aos centros urbanos, principalmente em direção as maiores aglomerações.

 

Cabe acrescentar que este processo acelerado de expulsão/atração resulta essencialmente da reestruturação produtiva no espaço rural e da constituição das cidades a partir de regras que ordenaram historicamente a concentração dos benefícios na mão de poucos. Como destaca MARES (2003), "desde o século XVI, com o sistema das sesmarias, passando pela concessão de terras devolutas instituídas em 1850, sempre houve no Brasil uma política de impedimento aos pobres, camponeses e indígenas de viverem em paz na terra. Uma permanente e nem sempre surda luta entre o latifúndio e os camponeses cada vez mais despossuídos esteve latente no Brasil desde 1500, e foi severamente agravada nos últimos 150 anos". Embora o autor não esteja se referindo especificamente sobre produção do espaço urbano, pode-se trazer esta mesma reflexão para as políticas de gestão das cidades e os conflitos emergentes entre distintos lugares e grupos sociais historicamente excluídos.

 

Este processo intenso de migração interna e o impacto na constituição da metrópole de Curitiba e demais aglomerações urbanas, identificadas pelas altas taxas de crescimento, de densidade e concentração populacional pode ser compreendida a partir da figura 02, onde estão representados os principais fluxos de deslocamento populacional entre mesorregiões referentes ao período entre 1970 e 2000. Os indicadores populacionais da atualidade expressam o resultado espacial destes fluxos e do modo de produção da metrópole e demais aglomerados urbanos, que expulsam grande parte do contingente populacional de baixa renda para espaços urbanos limítrofes e precários.

 

Figura 02 - Paraná - áreas de esvaziamento populacional (1986/1991)

Fonte: IBGE - Censo Demográfico; Ipardes - tabulações especiais

 

Embora os indicadores de pobreza e de concentração de renda, bem como a dinâmica demográfica representada pelas ultima figura, resultem de raízes estruturais, que extrapolam aparentemente a capacidade da gestão local, é possível afirmar que determinado modo de gestão municipal, em especial do ordenamento territorial e da política tributaria, contribuem para a perpetuação das condições de desigualdade e portanto destes fluxos populacionais. Em outras palavras, a reprodução ou enfrentamento das desigualdades socioespaciais inicia na escala intra-urbana e tem seus desdobramentos em outras escalas espaciais.

 

O enfrentamento destas desigualdades, significa a tomada de decisões sobre regras e intervenções concretas que distribuam eqüitativamente os valores socialmente produzidos e permitam a permanência de pessoas com dignidade nos espaços municipais, bem como o desenvolvimento e atração de oportunidades de trabalho. Isto remete a uma conjugação de decisões nas diferentes esferas de governo que impactam continuamente a economia em suas diversas dimensões. No presente artigo destaca-se a esfera local e o papel que o plano diretor e demais instrumentos complementares poderiam cumprir e, posteriormente, as possibilidades de uma política estadual.

 

2.3. O poder local de concentração ou distribuição de renda

 

Como demonstra o modelo esquemático abaixo (figura 03), a posição que cada família ocupa no espaço urbano estabelece determinadas condições materiais e de acesso a políticas publicas (saneamento, transporte, saúde, educação, lazer, cultura, esporte, entre outras políticas) que por sua vez, interferem nas condições de acesso ou mesmo, nas possibilidades de criação de oportunidades de trabalho. Desta forma, sua localização, determinada pela capacidade de compra, afeta diretamente sua possibilidade de incremento da renda, devido as dificuldade de inserção no mercado de trabalho alimentando um ciclo de distanciamento das oportunidades e empobrecimento.

 

Esta localização no espaço urbano também significa maior ou menor distancia em relação a atividades culturais, informações e sobretudo, dos espaços de aprendizado e construção política. Da mesma forma que a distância ou inadequação de infra-estrutura e serviços, uma maior distancia política, isto é, um menor acesso a informações e uma menor participação nos fóruns de disputa política, significa também menor poder de intervenção ou decisão sobre políticas publicas e principalmente sobre as prioridades de investimento. Neste sentido, a desigualdade de renda também é influenciada via sistema político ou grau de democracia nas diferentes esferas de gestão.

 

Figura 03 - Processo de geração de desigualdades socioespaciais - Modelo esquemático

 

Fonte: elaboração própria a partir do modelo teórico de FERREIRA (2000)

 

Considerando o modelo elaborado, onde as decisões e intervenções concretas no processo de produção do espaço urbano e intra-urbano, interferem diretamente nas condições de poder político e econômico das famílias e grupos sociais, justifica-se a elaboração, de forma integrada e continua, de políticas e programas que possam interferir neste processo.

 

O principal instrumento para esta gestão é, potencialmente [i], o plano diretor participativo cujas regras interferem no modo e no tempo de produção dos espaços, delimitando novas formas, novos valores e, portanto novos poderes sobre o espaço. É a partir do plano diretor, com o detalhamento de instrumentos de gestão, e em especial os instrumentos regulamentados pelo Estatuto da Cidade em 2001, que a interferência nas condições de acesso a terra urbanizada deixa de ser uma carta de intenções e passa a ser um processo concreto e uma política pública contínua.

 

Uma das formas complementares para esta interferência é recuperação ou participação sobre os valores produzidos no espaço urbano e na sua redistribuição em forma de investimentos. É a cidade que constitui uma das principais esferas de produção e exclusão e que privilegiam historicamente grupos sociais e localidades especificas. É portanto a cidade que está "deste modo, fadada a ser tanto o teatro de conflitos crescentes como o lugar geográfico e político da possibilidade de soluções. (...) Daí a necessidade de circunscrever o fenômeno, identificar sua especificidade, mensurar sua problemática, mas, sobretudo buscar uma interpretação abrangente" (SANTOS, 1993).

 

Considerando os princípios e atribuições constitucionais na esfera municipal, uma das políticas potenciais para cumprir tais objetivos é a qualificação dos tributos sobre a propriedade imobiliária, ou mais especificamente o IPTU - imposto predial e territorial urbano que comprovadamente apresenta grandes debilidades no pais e ao mesmo tempo grandes possibilidades, não apenas como fonte de arrecadação mas devido suas funções extrafiscais, como a gestão dos valores gerados pela produção social do espaço permitindo a redistribuição destes.

 

Por este motivo, cabe destacar que existe, um vasto campo de investigação e enormes possibilidades de qualificação e de integração de políticas tributarias e políticas de ordenamento territorial como elementos essenciais para um processo de transformação social. Neste caso, é evidente o papel que o IPTU deve cumprir como parte de políticas mais amplas de produção e qualificação dos espaços urbanos, juntamente com os demais instrumentos com igual simplicidade e debilidade como o a contribuição de melhorias , ou mesmo os instrumentos mais complexos regulamentados pelo Estatuto da Cidade e seus efeitos sobre o território e as condições socioeconômicas de ocupação deste.

 

3. Embasamento Teórico

 

Nos últimos 6 anos no Brasil, houve um processo continuo de ampliação do debate a respeito da política urbana, das condições da cidade brasileira e das possibilidades de transformação desta realidade. Isto se deve, entre outros fatores, pela aprovação do Estatuto da Cidade em 2001, seguido pela criação do Ministério das Cidades que integrou antigas pastas (dispersas na esfera do governo nacional) e concentrou esforços em políticas que qualificaram e disseminaram o debate sobre o direito a cidade e gestão democrática. Este debate foi orientado por dois grandes componentes: o fortalecimento do Plano Diretor como principal instrumento da política urbana e a Conferencia Nacional das Cidades, que culminou com a aprovação do Conselho Nacional das Cidades, um dos principais processos e instrumentos de exercício democrático criado no país nos últimos anos.

 

É possível identificar enormes avanços, pois o país debateu intensamente e produziu uma serie de planos diretores de desenvolvimento (e aqui não cabe avaliar a qualidade dos planos produzidos), houve uma grande preocupação em disseminar as possibilidades de utilização dos instrumentos do Estatuto da Cidade, a "caixa de ferramentas", como forma de equilibrar democraticamente os benefícios e o ônus da urbanização. Neste ponto é que devem ser questionados alguns resultados obtidos até o momento, com destaque para ampla aprovação (em leis municipais) de instrumentos que poderiam integrar políticas de gestão de mais-valias fundiárias.

 

A rápida disseminação dos planos diretores partiu da Campanha Nacional e dos demais esforços do Ministério das Cidades de financiamento e apoio técnico, mas, principalmente, da exigência legal para aprovação destes planos.

 

A partir de uma investigação preliminar sobre os últimos planos diretores aprovados entre 2001 e 2006, estima-se que grande parte teve como resultado uma legislação "guarda-chuva", isto é, introduziu praticamente a totalidade dos instrumentos do Estatuto da Cidade sem regulamentação ou prazo para este detalhamento e utilização. A necessidade e complexidade de detalhamento de certos instrumentos pode transformar o plano, novamente em uma ineficaz "carta de intenções" que projeta a forma e conteúdo, mas não interfere no tempo e na recuperação dos valores produzidos.

 

Independente do porte e da complexidade todos estes municípios são expressões de processos de exclusão social e de concentração de renda que marcam o espaço urbano brasileiro. Por este motivo, torna-se urgente encontrar uma forma e um conteúdo apropriado para cada caso, onde estejam vinculadas as políticas de ordenamento territorial (princípios e regras de produção social do espaço e do direito à cidade) com políticas tributarias (com princípios de recuperação, participação e distribuição de mais-valias fundiárias).

 

Mesmo em municípios com população abaixo de 20.000 habitantes, este conteúdo poderia ser composto, no mínimo, por planos simplificados (a um custo reduzido) de uso e ocupação do solo, incluindo o monitoramento e tributação atualizada dos valores produzidos no mercado imobiliário. Neste ultimo componente estaria a qualificação continua do IPTU, sua relação com a gestão e apropriação do território.

 

3.1. Porque a eleição do IPTU como mecanismo fundamental?

 

Grande parte dos instrumentos de gestão disponíveis no Estatuto da Cidade são fragmentos de mecanismos potenciais para captura de mais-valias, apropriados para mercados imobiliários dinâmicos, como é o caso das cidades de porte médio, das metrópoles ou aglomerações urbanas.

 

Para municípios menores, o IPTU continua sendo o principal instrumento para recuperação dos valores produzidos no espaço urbano. Primeiro porque já é uma importante fonte (ou potencial fonte) de arrecadação municipal, o que permite analises comparativas e intercâmbio de experiências. Segundo, por que se trata de um instrumento que permite operar políticas redistributivas, de maneira corrente, vinculada diretamente a capacidade de gasto e ao patrimônio dos contribuintes.

 

Para a maioria dos municípios, a baixa capacidade para detalhamento e gestão dos demais instrumentos com potencial para recuperação de mais-valias, em especial os regulamentados pelo Estatuto da Cidade, impede sua implementação e desenvolvimento sem assessoria contínua e qualificada.

 

Alem destes fatores, o IPTU é um instrumento conhecido pelas administrações locais, apropriado pela sociedade, embora muitas vezes, extremamente impopular. Esta impopularidade, no entanto, deve-se justamente a um de seus pontos fortes: é um imposto "cidadão", ou seja, permite associar o pagamento de tributos aos benefícios públicos recebidos. Neste ponto é que está um dos elementos principais para construção de uma política tributaria, ou seja, tornar o pagamento um ato consciente, parte de um processo de controle social mais amplo sobre a gestão publica dos valores e benefícios gerados. Parte da correção de desigualdades.

 

Esta compreensão remete a necessidade de um processo de educação fiscal que poderia trazer novos conceitos e aprofundar o entendimento popular sobre o imposto como parte de uma gestão de valorização da terra e mecanismo essencial para ampliar os investimentos públicos, democratizando, produzindo ou requalificando espaços produzidos.

 

Segundo MORALES (2007), a combinação dos efeitos de arrecadação para financiamento com o potencial de intervenção no preço dos imóveis, sustenta a idéia do IPTU como ferramenta fundamental. Para o autor, "el impuesto a la propiedad cumple una función financiera, es un mecanismo de recaudación para típicamente de los gobiernos de las ciudades. Sin embargo también puede contribuir a distribuir la riqueza, a inducir conductas y a recuperar a favor de la colectividad las ventajas de localización que otorga a diversos propietarios, es decir a recuperar plusvalías. Para entender cómo sucede esto se requiere entender la manera como interactúan el impuesto y la formación del precio en el mercado del suelo. (...) Es decir que un impuesto a la propiedad se capitaliza en el precio del mismo disminuyendo su precio en el mercado".

 

Esta alteração no comportamento dos preços já bastaria como argumento favorável para qualificar o IPTU como parte de uma política de desenvolvimento, exigindo um monitoramento e atualização continua das bases de lançamento do tributo.

 

É evidente que qualificar as bases e os processos de tributação não implicam diretamente na redistribuição dos benefícios da urbanização, mas são passos iniciais e necessários para que efetivamente a tributação imobiliária, bem como os demais instrumentos de recuperação de mais-valias, seja componente de uma política de desenvolvimento e redistribuição de renda, acompanhados de instrumentos de controle social sobre a aplicação dos recursos públicos.

 

Em síntese, trata-se de recuperar e distribuir valores socialmente produzidos e isto implica em processos políticos de enfrentamento de interesses. Neste sentido estamos tratando de princípios e formas de planejamento do desenvolvimento, da receita possível e do destino de recursos públicos e portanto, devem ser considerados os conflitos entre grupos sociais e entre cidades, ao implementar políticas redistributivas. Para esta finalidade, os municípios brasileiros já dispõem de obrigações constitucionais e mecanismos legais de recuperação de mais valias e de gestão democrática do orçamento público, além de praticas de referencia em ambos os aspectos, embora isoladas e limitadas, em geral, a municípios de grande porte.

 

A partir do comportamento do IPTU nos diferentes municípios, com determinadas condições, mesmo considerando sua atual e limitada forma de entendimento e utilização, cabe problematizar alguns aspectos da gestão e das possibilidades ou limites para redistribuição de renda, com base nos benefícios da produção do espaço.

 

Desta forma, analisar a capacidade institucional em relação a elaboração de planos e ao IPTU, permite verificar que alguns municípios, entes federativos autônomos, apresentam melhores condições do que outros para reconhecer, monitorar e gerenciar a produção do espaço e a arrecadação de tributos. Esta incapacidade de alguns municípios e o privilegio ou poder de desenvolvimento institucional de outros, tende a revigorar diferentes espirais, uma de desenvolvimento outra de enfraquecimento (institucional e econômico), revigorando em diferentes escalas, a produção desigual dos espaços.

 

3.2. Capacidade institucional para enfrentamento das desigualdades

 

Independente da escala, a gestão territorial (ou inexistência de processos de gestão disciplinados) exerce papel fundamental na orientação, produção, recuperação e redistribuição dos valores inerentes às modificações que ocorrem no espaço municipal. Executar obras, fornecer serviços ou alteras as regras de uso e ocupação do solo, incrementam continuamente os valores de troca das propriedades.

 

Sendo assim, a recuperação destes valores resultantes da ação do poder publico para coletividade é um principio do ponto de vista ético e uma necessidade (e talvez uma urgência) do ponto de vista da economia nas cidades brasileiras, onde cada vez mais estão concentrados os benefícios da urbanização.

 

Para SMOLKA e AMBORSKI (2001), "embora certas ações realizadas diretamente por proprietários privados possam aumentar o valor da terra, essa situação tende a ser exceção. Em regra, esses incrementos resultam de ações realizadas por outros que não o proprietário, mais notadamente pelo setor publico - como na autorização para o desenvolvimento de usos do solo e densidades especificas ou por meio de investimentos em infra-estrutura, ou ainda por forças de mercado decorrentes do aumento geral da população urbana etc. Em qualquer desses casos, fica claro que os proprietários nada fizeram para aumentar os valores da terra e que pode e deve ser socialmente desejável capturar todo ou parte do incremento de valor para o setor publico".

 

O resultado desta valorização e a capacidade e vontade do poder publico de recuperar e destinar tais valores, na forma de investimentos, redistribuídos para outros territórios e segmentos sociais, interferem nos fluxos, na atração e na permanência de capitais e pessoas e, portanto, na qualidade do espaço produzido.

 

Desta reflexão inicial pode-se afirmar que existe uma relação entre (i) a capacidade institucional nos municípios brasileiros para conhecimento, monitoramento, captura dos valores gerados pela produção do espaço, bem como para redistribuição destes em forma de benefícios públicos (obras, serviços e desenvolvimento/qualificação das instituições publicas), (ii) suas características geográficas, em especial sua localização no espaço econômico e na rede urbana brasileira e (iii) as condições socioeconômicas da população. A interdependência destes fatores e principalmente, a incapacidade ou omissão do poder publico neste processo (principalmente nos menores municípios), contribui para ampliar fluxos migratórios em busca de trabalho, para cidades ou regiões com melhores condições para implantação de atividades produtivas. Estes novos espaços são produzidos com altas taxas de crescimento e alto grau de concentração populacional em condições precárias de infra-estrutura e serviços urbanos ao mesmo tempo que permite uma maior e mais eficiente recuperação via tributos, devido a economia de escala, possibilitando, em tese, mais recursos para o desenvolvimento das instituições publicas.

 

De forma resumida, a combinação e as diferenças existentes entre capacidade institucional, distribuição de investimentos, oportunidades de trabalho, fluxo, atração e permanência de capitais e pessoas, estabelecem processos distintos de desenvolvimento que poderiam ser representados por espirais interdependentes e contrarias. Determinados espaços ou comunidades seriam representadas por uma espiral ascendente, apresentando uma continua concentração de pessoas, poder econômico, político e poder de desenvolvimento institucional. A espiral descendente representaria comunidades cada vez mais dependentes econômica e politicamente, com instituições publicas em continuo enfraquecimento. Estes dois processos, constituídos mutuamente são expressos e verificados em distintas escalas espaciais, ou distintas dimensões do mercado imobiliário:

 

- em cidades, ao se comparar diferentes qualidades intra-urbanas e as condições materiais de seus ocupantes, bem como as relações de poder econômico e político entre distintos segmentos socioespaciais;

 

- em metrópoles ou aglomerações urbanas, comparando as diferenças territoriais, econômicas e capacidades institucionais entre cidades ou jurisdições que compõe um mesmo fenômeno urbano;

 

- em escala estadual, comparando estas mesmas variáveis entre cidades ou agrupamento de cidades, conforme porte e segundo função que desempenha na malha econômica.

 

Esta leitura parece essencial para criação e utilização de bases adequadas para monitoramento dos mercados imobiliários e utilização dos instrumentos de gestão da valorização da terra como parte de uma política mais abrangente.

 

4. Metodologia

 

A existência dos instrumentos de gestão (territorial e tributária) e o estabelecimento de princípios da função social da propriedade e do direito a cidade, entre outras normas constitucionais e regulamentos da legislação brasileira não são suficientes para garantir praticas de gestão que recuperem para a coletividade os valores decorrentes das obras e das alterações de normas realizadas pelo poder publico.

 

Sem entrar em detalhes sobres os diversos instrumentos disponíveis, optou-se por analisar o comportamento do tributo sobre propriedade imobiliária nas cidades paranaenses como uma forma de evidenciar a questão levantada anteriormente - espirais interdependentes de desenvolvimento e de enfraquecimento econômico e institucional - e alimentar a reflexão sobre as políticas publicas que possam qualificar a gestão do tempo e do valor dos espaços produzidos, tanto em localidades de menor capacidade institucional quanto em fenômenos urbanos complexos, como o caso das metrópoles e aglomerações urbanas.

 

4.1. O caso paranaense - modelo estatístico para compreensão da realidade

 

Os dados disponíveis, em especial as informações referentes a arrecadação do IPTU, permitiram reconhecer diferentes condições e sinalizar debilidades em relação a gestão do tributo. A combinação destes sinais com indicadores de eficiência (fiscal e territorial) permitiria, a partir de critérios técnicos de seleção e definição de prioridades, fundamentar o desenho de políticas inter-municipais ou supramunicipais, para cada caso ou cada agrupamento de casos, tendo como objetivo final, qualificar a gestão do IPTU para operar como principal instrumento de gestão de mais-valias e portanto, redução das desigualdades socioespaciais.

 

Para compreender o IPTU na dinâmica dos municípios paranaenses, buscou-se construir um modelo estatístico, com base em variáveis explicativas de seu comportamento per capita, segundo dimensões da economia, em especial das condições socioeconômicas da população e das condições geográficas, isto é, seu papel na produção do espaço paranaense e mais especificamente na rede urbana.

 

4.2. Caracterização da amostra de dados

 

Inicialmente foram trabalhadas as informações referentes aos 399 municipios paranaenses, conforme histograma abaixo que apresenta a freqüência segundo faixas populacionais. A amostra de dados final, no entanto, contemplou 385 municípios que dispunham de informações sobre arrecadação de IPTU.

 

Figura 03 - histograma - municípios paranaenses segundo população total em 2000

 

Fonte: IPEA, 2007; elaboração própria

 

À medida que eram analisadas, as informações foram dispostas em base cartográfica digital para verificar outros comportamentos possíveis em relação a sua distribuição espacial. Desta forma, por exemplo, foram retirados os municípios litorâneos que apresentaram altíssimo índice de IPTU per capita, ocorrência devida ao relacionamento do IPTU com uma população flutuante de contribuintes em relação a população estável do censo.

 

Tabela 01 - Municípios paranaenses - resumo estatístico da amostra referente a IPTU/CAP (R$) em 2000, incluindo e excluindo municípios litorâneos

 

 

Outros pontos atípicos ou "outliers" foram identificados, como o caso de Cianorte que apresenta um IPTU per capita muito acima da média dos municípios de mesmo porte. Isto aponta para um estudo de caso relevante dentro da amostra.

 

A comparação dos dados de IPTU/CAP em relação a outras informações geográficas, como por exemplo, o grau de centralidade dos municípios na rede urbana ou a proximidade a eixos de desenvolvimento, também apontou a associação entre estas variáveis, que foram utilizadas posteriormente para construção do modelo estatistico.

 

A análise foi realizada com base em regressões associando o comportamento da arrecadação per capita em 2000, segundo dados da economia, condição de pobreza e de concentração de renda, fatores políticos e condição geográfica dos municípios paranaenses. A modelagem final foi obtida com uma redefinição de variáveis consideradas determinantes e que, em geral apresentaram comportamento log-normal como demonstra a figura abaixo (parte do material produzido para elaboração do modelo estatístico).

 

Fonte: IPEA, 2007; elaboração própria

 

Para ajuste do modelo foi realizada a correlação de variáveis, a partir do qual foram reafirmadas ou retiradas conforme identificada uma multicolinariedade ou seja, uma forte dependência linear que resultariam em uma ineficiência do modelo.

 

Em síntese, o modelo adotado explicou em 59% o comportamento da variável iptu per capita para os 385 municípios analisados, a partir da combinação da renda média com características geográficas. Para aprofundamento, espera-se que a inclusão de variáveis referentes à eficiência, em investigação posterior, permitam ampliar o poder de explicação do modelo.

 

Estas variáveis não permitem classificar municípios segundo eficiência fiscal, mas sim estabelecer uma primeira classificação segundo condições favoráveis que permitiriam obter maior eficiência para planejar, arrecadar e redistribuir eqüitativamente os valores recuperados.

 

O comportamento das variáveis demonstram melhores resultados das políticas de tributos sobre a propriedade imobiliária em municípios maiores mas, obviamente não garantem que estas sejam elaboradas e implantadas com princípios e estratégias de redistribuição de renda.

 

Tanto para municípios com maior potencial em gestão tributaria quanto municípios em situação menos favorável haveria necessidade de qualificação das instituições para a compreensão e gerenciamento do mercado de terras. O desenho de políticas seria, portanto, realizado e adequado com base nestas condições e em modelos explicativos que, alem das variáveis utilizadas, devem necessariamente incluir os determinantes de eficiência fiscal (alíquotas, situação da base cadastral e da planta genérica de valores, recursos disponíveis, entre outros) e eficiência territorial (ordenamento de uso e ocupação e distribuição de investimentos), permitindo agrupamentos e elaboração de estratégias distintas.

 

5. Subsídios para o desenho e orientação de políticas

 

Mesmo reconhecendo o limite do modelo estatístico, pela falta de determinantes da capacidade e eficiência de gestão tributaria, o fato é que a simples associação do comportamento de IPTU/CAPITA com as características escolhidas para o modelo já apontam para uma tendência de enfraquecimento dos menores municípios, com uma gradativa dependência de recursos externos e um comportamento associado a função ou centralidade que ocupa na rede urbana. Já as cidades mais populosas e com maior grau de centralidade, ou com certas particularidades, como e o caso das cidades de veraneio, apresentam uma tendência (e um grande potencial) de elevação da arrecadação de IPTU e demais tributos locais.

 

Estas distintas tendências têm como uma das explicações, a capacidade do município frente aos custos administrativos do tributo, o que remete a uma maior facilidade devido a economias de escala. Uma gestão eficiente requer, além de um projeto condutor da produção do espaço, estabelecido no plano diretor participativo, um monitoramento contínuo do mercado para uma base de calculo tributária que se aproxime da realidade, ou melhor, um cadastro imobiliário atualizado e uma estrutura jurídica eficiente para cobrança do imposto e para disputas legais. Desta maneira, a dinâmica de produção e a renda municipal definem condições determinantes para qualificação da política tributaria.

 

Isto não significa que o enfoque de uma política publica estadual ou nacional de qualificação da gestão tributaria deva ser o pequeno município, pois estamos tratando da necessidade de um salto qualitativo que vincule diretamente ordenamento territorial e gestão de mais-valias fundiárias mesmo nas grandes cidades brasileiras.

 

Isto requer uma política de fomento, qualificação e integração de recursos que considere estes aspectos para um rateio regressivo quanto a estes critérios determinantes de eficiência ou potencial eficiência tributaria. Este seria um dos fundamentos que buscaria solucionar o processo contraditório de construção da autonomia e de gradativa dependência que grande parte das cidades brasileiras enfrentam. O desafio é justamente a construção de uma política que não interfira na autonomia municipal, mas fomente a solução de necessidades comuns.

 

Isto requer a constituição de uma estrutura organizacional especifica para dar suporte ao processo de desenvolvimento institucional das funções de gestão territorial e tributaria de forma integrada. Neste sentido, a figura jurídica conhecida que melhor expressa e promove a cooperação entre entes federativos, resguardando sua autonomia, é o consorcio intermunicipal.

 

5.1. Consorcio Intermunicipal: autonomia e funções públicas de interesse comum

 

O Brasil, e em particular o estado do Paraná, já apresentam casos bem sucedidos de consórcios. Estes em geral estão estruturados em temas específicos, com grande enfoque na execução das políticas, sendo que o mais comum, refere-se a gestão de políticas de saúde e gestão de resíduos sólidos (principalmente para aglomerados urbanos e metrópoles). O desafio colocado para a gestão integrada de ordenamento territorial e tributos esta na necessidade de otimizar recursos para qualificação da política, mas, principalmente, no desenvolvimento e integração das instituições e departamentos responsáveis.

 

Esta parceria, construída na figura de um consorcio, aumenta consideravelmente a capacidade de um grupo de municípios para solucionar problemas de interesse comum sem perder sua autonomia.

 

Ao considerar os aspectos geográficos para formulação de políticas, surge um elemento chave para formulação de políticas desta natureza: o potencial de intercambio entre municípios vizinhos o que possibilita uma continua cooperação entre gestores. Em municípios vizinhos, principalmente no interior dos estados brasileiros é muito comum compartilhar duvidas e soluções entre gestores públicos. O caso mais relevante para o país talvez seja o das associações de municípios em Santa Catarina, onde a troca de informações sobre leis, mecanismos de gestão ou consórcios intermunicipais temáticos apresenta casos relevantes. Mesmo em questões mais simples, como o detalhamento de leis, é possível verificar uma constante colaboração entre gestores.

 

5.2. Política Estadual de Desenvolvimento Institucional: Agencia, Fundo e Conselho de Desenvolvimento Institucional

 

Alem das diferenças entre entes federativos, devem ser consideradas as diferenças entre conjunto de municípios ou diferenças regionais. Neste ponto torna-se essencial um mecanismo de redistribuição entre agrupamento de municípios, utilizando critérios com base nos resultados de cada agrupamento ou cada consorcio.

 

Para que este mecanismo seja efetivo, torna-se necessário a criação de (i) uma figura administrativa na escala estadual, (ii) um fundo próprio para esta política, (iii) monitorado por um conselho. Este fundo seria alimentado simultaneamente pelo conjunto de municípios (organizados em consórcios) e por recursos de outras esferas de governo. Desta forma, seria estabelecido um ritmo de financiamento, monitoramento e controle social das políticas de ordenamento territorial e tributos.

 

Cabe destacar que o Estado do Paraná já dispõe de figuras jurídicas desta natureza, o que aponta para uma investigação sobre a compatibilidade, viabilidade financeira, política e institucional destas. O conjunto destes componentes serviria para operar recursos próprios do estado, recursos da união, juntamente com recursos aportados por cada consorcio.

 

Desta forma a política estadual estaria baseada em princípios redistributivos em três escalas espaciais, conforme itens e modelo esquemático a seguir:

 

• Na primeira escala de redistribuição estaria o município, cuja eficiência tributaria e territorial seria medida pela capacidade de captura e modo de distribuição de mais-valias em seu território;

 

• Na segunda escala de redistribuição está o consorcio, com um processo integrado de desenvolvimento institucional, permitindo melhores resultados para municípios enfraquecidos, devido a economia de escala;

 

• Na terceira escala de redistribuição está o estado, aportando o volume de recursos necessários para cada consorcio, por meio de um Fundo de Desenvolvimento Institucional (F.D.I.) de forma a ampliar a capacidade de todos, porem repartindo os recursos de forma eqüitativa.

 

Cabe destacar que, por mais eficiente que seja o mecanismo, trata-se de uma fração da totalidade de políticas estaduais. Embora seja aqui considerada componente essencial, o desenvolvimento institucional deve estar relacionado com as demais políticas, como por exemplo, o desenvolvimento e complexificação de cadeias produtivas distribuídas no território, desconcentrando oportunidades e possibilitando a geração de novas rendas para recuperação e reestruturação local e regional.

 

6. Considerações Finais

 

O modo como se origina e se gerencia a valorização do solo (urbano e rural) contribui significativamente para a produção de espaços de diferentes qualidades. Na dimensão econômica, tratam-se das diferentes qualidades logísticas para permanência, atração e estabelecimento de unidades produtivas e portanto, das possibilidades de trabalho. Na dimensão social, tratam-se de diferentes qualidades em relação a vida urbana e rural que incluem a mobilidade, segurança, lazer, unidade de moradia, saneamento ambiental e demais infra-estruturas. Estas qualidades, referentes as duas dimensões, (embora afetadas por condições estruturais de desenvolvimento nacional, estadual, regional ou local) se desenvolvem também, conforme a capacidade institucional de planejamento e execução de políticas publicas, entre elas, gestão territorial e gestão tributaria.

 

No caso das cidades brasileiras, salvo casos isolados, existe uma enorme distancia entre as teorias, os planos e as praticas de gestão sobre a valorização e democratização da terra. Em geral, mesmo nos municípios de maior porte, com maior capacidade institucional para o planejamento e um maior e mais diversificado quadro profissional não existe intercâmbio institucionalizado entre estes setores (planejamento e tributação), o que diminui significativamente o potencial de desenvolvimento integrado de políticas desta natureza.

 

A produção e concentração de mais-valias nas mãos de um número reduzido de proprietários e operadores privados do mercado imobiliário revigora um processo de exclusão socioespacial e de precarização das condições de vida. Desta forma, uma parcela significativa da população é expulsa num processo de migração local em busca das sobras de espaço urbano e posteriormente, migração regional em direção as oportunidades de trabalho. Ao chegar em novas cidades, as populações de menor renda adquirem legalmente ou ilegalmente, áreas com condições de vida cada vez mais precárias, distante física e politicamente das possibilidades de superação destas condições. Isto significa dizer que as pessoas buscam o trabalho e moram onde podem.

 

Esta combinação entre (i) concentração das oportunidades de trabalho em determinados lugares e (ii) apropriação privada e concentrada dos benefícios gerados pela produção do espaço amplia gradativamente as desigualdades sociais e intensifica o movimento, a concentração populacional em determinados pólos econômicos, bem como a produção de espaços desiguais que podem ser observados nas diferentes escalas de analise. Desta forma, problematizar e interpretar estes processos de transformação social nas diferentes escalas espaciais e esferas de governo é imprescindível para criação ou desenvolvimento de instrumentos que operem um contraponto a produção desigual do espaço.

 

Neste sentido, a combinação entre política tributária e política de gestão territorial, que embora dissociadas historicamente, apresentam fortes raízes e experiências de referência na administração pública brasileira, pode levar ao aprimoramento de instrumentos que operem no sentido da justiça social nas cidades.

 

Para esta finalidade, considera-se fundamental que os planos de desenvolvimento (Plano Diretor entre outros) estejam vinculados a gestão integrada do tributo imobiliário, não como as únicas, mas como ferramentas essenciais de gestão democrática do espaço em suas distintas dimensões (forma, conteúdo, tempo e valores produzidos), exigindo novas investigações e experiências para o aprimoramento de políticas estaduais, regionais e locais, conforme a complexidade dos fenômenos urbanos e os princípios e objetivos contidos na Constituição Federal de 1988 e no Estatuto da Cidade aprovado em 2001.

 

Neste caso, como pretendeu o presente artigo, cabe também evidenciar e compreender as diferenças e distintas capacidades gerenciais e portanto, necessidades de fomento e investimentos por parte das demais esferas de governo. Estes investimentos e o monitoramento sobre seus impactos socioespaciais devem, necessariamente, compor uma política de estado (e não apenas de governo) e serem realizados de forma integrada, continua e com princípios claros de cooperação para justiça social.

 

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