Laura Esmanhoto Bertol[i]

Renata S. Antonino Dutra[ii]

Gisele Miguel[iii]

1. Resumo:

O presente artigo tem como proposta descrever e analisar as dificuldades e sucessos do processo participativo na regularização fundiária de três Vilas localizadas na periferia de Curitiba – PR, realizado pelo Projeto Direito e Cidadania. A partir dos pressupostos de planejamento participativo e das práticas dialógicas de Paulo Freire, a concepção fundante das ações do projeto foi o processo de conscientização de uma realidade para além das necessidades imediatas, sendo a regularização fundiária um meio deste trabalho e a principal ferramenta a democracia participativa. Entretanto, o encontro de um planejamento estruturado com uma prática cotidiana e real promoveu reflexões constantes sobre o processo histórico local, municipal e brasileiro nas questões relacionadas à terra e a democracia.

2. Introdução:

A irregularidade fundiária é uma realidade presente na maior parte das cidades brasileiras, porém, esse processo informal de desenvolvimento urbano nem sempre é considerada pelo Poder Público no momento de elaborar e implementar políticas públicas. As práticas populistas de atuação do poder público ainda regem as intervenções nas regiões informais, sem considerar a história e as lutas das famílias protagonistas desse exercício de sobrevivência nas cidades. As formas de participação no processo de regularização repetem o caráter tecnicista de planejamento urbano, sem atender às reais demandas da população beneficiária.

O Projeto Direito e Cidadania em convênio com o Ministério das Cidades objetiva um novo enfoque de atuação nesse processo de regularização fundiária de aproximadamente 5.500 moradores das três vilas das Moradias Sabará, Eldorado, Esperança e Nova Conquista em Curitiba, Paraná. A participação e mobilização comunitária foram extremamente importantes nesse processo devido inclusive ao instrumento jurídico utilizado, o usucapião coletivo.

O início do artigo contextualiza esse processo de irregularidade fundiária dentro do processo de urbanização brasileira, demonstrando que esse é um processo que vai muito além da simples titulação de famílias. É um processo que envolve diversos atores e políticas públicas e que deve ter como objetivo a garantia do direito à cidade e à moradia digna.

Demonstra-se também a importância da construção democrática e da participação efetiva nas políticas públicas. O envolvimento de moradores, alvo de qualquer intervenção pública ou privada como autores do processo e não como meros receptores de um favor ou presente de determinado político ou instituição. Fato importante para romper com a prática clientelista e passo essencial para a construção de um processo emancipatório.

Partindo desse pressuposto expõe-se a metodologia construída pela equipe do Projeto em parceria com os presidentes das associações de moradores das três vilas atingidas pela ação de regularização. Descreve-se a aplicação dessa metodologia e os conflitos e acertos derivados de sua aplicação enfocando nas ações de participação e mobilização. O projeto ainda está em andamento com previsão para finalizar em Novembro de 2007 com a entrada da ação de usucapião coletivo e a formação de um conselho gestor da regularização fundiária por vila para acompanhar o andamento das ações. Os resultados e análises explicitados aqui são ainda resultados parciais de um longo e complexo processo que envolveu a equipe do Projeto Direito e Cidadania e moradores das Moradias Sabará.

3. Objetivos:

O objetivo deste artigo é relatar as práticas de mobilização e participação social num processo de regularização fundiária das Vilas Eldorado, Nova Conquista e Esperança em Curitiba/PR  tendo como pano de fundo o planejamento participativo e a busca da conscientização de uma realidade ampla e sistêmica.

4. Contextualização/ embasamento teórico:

4.1 Da expansão da cidade: do projeto desenvolvimentista à ocupação desordenada do território      

A literatura oficial sobre a produção irregular do espaço urbano considera a pobreza como sua principal causa. Entretanto, para Smolka (2003), a complexidade^[iv] do acesso à terra urbana legal não reside apenas na condição de pobreza dos moradores, mas principalmente no preço elevado da terra e na ausência de políticas públicas que intervenham de forma estrutural no mercado imobiliário, que incentivem a produção de unidades habitacionais e facilitem o acesso ao crédito. O Poder Público tem uma importante responsabilidade nesses processos informais de produção da moradia. Por um lado ele interfere diretamente na dinâmica imobiliária, pois a legislação urbanística e a instalação de infra-estrutura e equipamentos públicos são importantes componentes do valor do solo urbano. E por outro a sobre-regulação do uso do solo e normas de uso e ocupação que são inalcançáveis para setores de baixa renda dificultam ainda mais o acesso à terra urbana legal.

Essa dificuldade de acesso à terra legal e urbanizada pelas famílias de baixa renda gera um circulo vicioso de pobreza e informalidade. A exclusão espacial não se encontra somente nas problemáticas do acesso à terra formal, mas nas diversas facetas que tal processo se caracteriza, como por exemplo, a exclusão social como a dificuldade em se encontrar emprego, os estigmas de marginalidade e criminosos que os moradores carregam, as muitas formas de violência, a falta de acesso aos equipamentos públicos, entre outros. Formam-se verdadeiras ilhas de exclusão sócio-espacial. Além disso, esses moradores não têm como comprovar residência ou fornecer seu imóvel como garantia para a obtenção de empréstimos ou financiamentos. Outro fator importante, que contribui para esse circulo, é o alto custo de vida resultado de ônus com grandes deslocamentos e contratos de aluguéis informais que não oferecem qualquer garantia ao inquilino. Esse quadro comprova que a informalidade é cara e exacerba a pobreza.

Durante muitos anos, esse processo informal de produção do espaço brasileiro foi ignorada pelo Poder Público e a política voltada para essas áreas, principalmente durante a ditadura militar no período de 1964, até meados dos anos 80, era a de remover para promover, uma política urbana que legitimava as ações de expulsões das favelas de áreas centrais. Como afirmava uma matéria no Jornal do Brasil de 2 de Outubro de 1970 sobre a remoção da favela Catacumba no Rio de Janeiro: “(...)Hoje a limpeza vai continuar, pois serão removidas mais 36 famílias, todas de birosqueiros.”

Em contrapartida eram construídos com recursos do extinto Banco Nacional de Habitação (BNH), para abrigar a população removida dessas áreas, conjuntos habitacionais distantes da área central sem qualquer infra-estrutura, integração com a cidade ou reconhecimento das especificidades culturais de cada comunidade. 

Porém, essas medidas se mostraram ineficientes para combater a irregularidade fundiária e acabar com as ocupações em áreas de risco e ambientalmente frágeis. Diante de uma crise crescente, o Poder Público passa a agir de forma mais próxima a essas comunidades e reconhecer, ainda de forma tímida, o direito à moradia e à cidade. Nesse momento a regularização fundiária coloca-se como um instrumento eficaz para reconhecer e garantir esses direitos, através da legalização da permanência da população moradora de áreas urbanas ocupadas irregularmente e da integração dessas áreas com o restante da cidade. Uma forma de reconhecer as relações estabelecidas dentro dessas comunidades (vizinhança, poder, comércio), a sua organização espacial e o seu direito a uma localização.

O reconhecimento legal desse importante instrumento para a diminuição das desigualdades espaciais veio com a Lei Federal 10.257 de 10 de Julho de 2001, o Estatuto da Cidade, é a partir desse momento que a regularização fundiária passa a ter embasamento legal e é incluída como diretriz para o pleno desenvolvimento da função social da cidade e da propriedade no artigo 02° inciso XIV:

XIV - Regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais. (BRASIL, 2001)

Outro marco importante é a regulamentação de ferramentas que viabilizam a regularização fundiária como a usucapião coletiva e a determinação de Zonas Especiais de Interesse social (ZEIS). Há outros instrumentos que têm como objetivo disciplinar o mercado imobiliário, com vistas a garantir que a propriedade e a cidade cumpram a sua função social e gerem recursos que possam auxiliar no financiamento de uma política municipal de habitação.

Porém, é muito importante perceber que a regularização fundiária não pode ser considerada como uma solução para o problema habitacional brasileiro, muito menos como única política pública de habitação. Ela é apenas uma medida curativa para um processo excludente e desigual de produção do solo urbano. 

            A história da urbanização brasileira permite compreender o porquê da proliferação de processo informais de desenvolvimento urbano. A intensificação da industrialização brasileira, a partir de 1930, visando substituir as importações, teve um papel decisivo para o processo de urbanização. A forma como ocorreu essa industrialização e a conformação da sociedade brasileira foram determinantes para formação das cidades como se conhece hoje. Um dos fatores é que essa industrialização não significou uma ruptura com os interesses hegemônicos estabelecidos, mantendo as raízes da sociedade colonial e um regime de produção arcaico, o que Maricato (1995) denominou de industrialização de baixos salários. Além disso, a concentração de terras, a generalização da propriedade privada, instituída legalmente através da Lei de Terras em 1850 e a emergência do trabalhador livre também foram importantes influências para o processo de urbanização como se conhece hoje.

            Estes fatores estão intimamente relacionas entre si e nos permitem compreender os porquês da irregularidade fundiária urbana e que a solução desse problema envolve uma série de atores e ações que vão muito além da regularização fundiária. Antes de 1850, a terra não exigia “cautelas jurídicas” sendo a ocupação ou a posse prática legítimas para adquirir a propriedade. A terra era praticamente destituída de valor, pois era abundante e o mercado imobiliário praticamente não existia. Diferentemente do escravo, que tinha valor, e contava entre os bens de seu proprietário, como explica Maricato (1995): “A terra não tinha importância econômica sem os escravos, que independentes da terra eram valiosos, utilizados inclusive como objeto de penhores e hipotecas”.

            O ano de 1850 é marcado pelo fim do tráfico de escravos e pela Lei de Terras n°601. De acordo com esta Lei as terras devolutas só poderiam ser adquiridas mediante compra e venda, o que afastava a possibilidade de trabalhadores livres sem recursos se tornarem proprietários. Isso garantiu a sujeição desses aos postos de trabalho que antes eram ocupados por escravos. Para Baldez (1986): “Há uma perfeita articulação entre o processo de extinção do cativeiro do homem e o processo subseqüente de escravização da terra.”.

            Pode-se considerar que a Lei de Terras representa a implantação da propriedade privada do solo no Brasil. A partir desse momento, a questão da distribuição fundiária coloca-se como um problema estrutural no Brasil, pois a terra passou a ser considerada uma mercadoria e não mais um meio de assegurar direitos básicos como o da moradia e da produção.

Portanto a transformação das cidades em lugares com maior justiça social passa não só pelo processo de regularização fundiária mas também no acesso a terra legal e urbanizada e na produção de habitação de interesse social o que garante o direito à moradia e à cidade. Porém para a plenitude do direito a moradia e à cidade é necessário ir além da distribuição fundiária e do controle do mercado de terras.

4.2 – Democracia, participação e regularização da terra: a importância de um diálogo constante.

A participação popular, a efetividade e constância de políticas públicas integradas ao processo de regularização fundiária é a base para que o processo de segregação sócio-espacial e as diversas formas de exclusão não se reproduzam. Os canais instituídos de efetivação de uma democracia participativa visam transformar a realidade fundiária e habitacional brasileira a partir do momento em que políticas sociais, econômicas, culturais, ambientais e urbanas se apresentarem como mediadoras das demandas da população à garantia de seus direitos fundamentais.

A política urbana brasileira vem sofrendo transformações estruturais, mesmo que timidamente, com a tentativa de reverter às conseqüências de um processo de rápido crescimento das cidades de modo desordenado e excludente. Neste viés, a legislação urbanística visa democratizar as intervenções governamentais de modo a romper com as práticas tecnicistas clássicas de planejamento urbano que atendiam (e ainda atendem) às necessidades das classes médias e altas da sociedade, não contemplando as famílias de baixa renda.

Esse fator coloca os assentamentos informais, favelas e outros tipos de loteamentos clandestinos distantes da ordem e da legislação urbana, o que promove os diversos tipos de exclusão social e reforça a segregação espacial. Neste aspecto, a produção do espaço nas favelas e assentamentos é desenhada com características próprias que identificam e atendam àqueles que ali residem, distintamente da cidade formalizada. Pela ausência - quase que completa - da influência do poder executivo ou do Estado na assistência e compreensão dos assentamentos, constitui-se uma outra ordem social paralela à ordem da cidade legalizada. De acordo com o Staurenghi:

As queixas dos moradores de assentamentos informais variam de insegurança da posse, à ausência de saneamento e às dificuldades de convivência com outros moradores e situação idêntica pela completa ausência de regras de conduta social. Nesses locais, a religião é o único e insuficiente fator de controle social. (2003)

A caracterização das ocupações informais como forte supressão socioeconômica, condições precárias de moradia, falta de equipamentos e de acesso à serviços essenciais de saúde, educação e mobilidade, bem como as ações higienistas e imediatistas do planejamento urbano não são os únicos fatores marcantes da exclusão:

A reprodução sistemática deste processo (ao referir-se a falta de interlocução do poder público com os diversos segmentos da sociedade) tem sido um dos elementos responsáveis por configurar um espaço muito restrito de legalidade, ou seja, a exclusão se dá também no âmbito da gestão e dos processos decisórios. (BRASIL, 2001)

Além das características objetivas da exclusão, a subjetividade dos moradores também é atingida de forma violenta. Sentimentos de inferioridade, baixa auto-estima e preconceito são sentidos cotidianamente por àqueles que não possuem acesso a terra legalizada. Porém, a introdução de instrumentos de regularização na legislação urbanística se mostra embrionária em sua atuação.

O direito à moradia e o direito à cidade se constituem como princípios legítimos para a eficácia do processo de regularização dos assentamentos informais. A regulamentação deste instrumento de acesso à terra urbana se mostra ineficaz ao considerar somente à titulação da propriedade. A regularização não pode ser considerada como uma solução para o problema habitacional brasileiro, ela é apenas uma medida curativa de um processo exclusivo e desigual de produção do solo urbano.

Porém, apesar dos programas de regularização fundiária terem se disseminado nas cidades brasileiras nos últimos anos, é flagrante a inexpressividade dos resultados (...), especialmente nas capitais. Existe uma imensa defasagem entre o número de famílias potencialmente beneficiárias dos direitos e o número de famílias objetiva e finalmente titulares do direito á terra.(ALFONSIN, 1997).

A integração das políticas públicas setoriais tende a afirmar a inclusão real das famílias assentadas em seu acesso à cidade. A instalação de equipamentos públicos e de mobilidade urbana não pode ser considerada como garantia do direito à cidade. Aspectos psicossociais das famílias moradoras de assentamentos informais como identidade, estigmas, preconceitos, sentimentos de pertença entre outros devem ser considerados nas intervenções realizadas. E, para que esse processo de intervenção