Franciele Lisboa de Almeida[1]
Josias Rickli Neto[2]
Mauricio Alexandre Maas[3]
RESUMO
O objetivo do presente artigo é tratar dos desafios relacionados à inclusão da dimensão rural nos Planos Diretores Municipais a partir do enfoque na questão das comunidades tradicionais particularmente o caso de grupos indígenas e quilombolas, assim como também nos bens socioambientais. Tais desafios ocorrem principalmente pela falta de instrumentos adequados e próprios a esta realidade. Os aspectos abordados aqui foram em sua maioria suscitados a partir da experiência prática da consultoria realizada pela Ambiens Sociedade Cooperativa em projetos de elaboração dos Planos Diretores, sendo que os casos tratados serão particularmente o de Castro-PR, Viamão-RS e Guaíra-PR.
1. INTRODUÇÃO
Por meio deste este artigo procura-se justamente fazer uma reflexão a respeito da questão rural no planejamento municipal a partir do reconhecimento, por parte da Ambiens Sociedade Cooperativa[4] em seus últimos trabalhos, de que o rural possui as suas particularidades, e, portanto, não é simplesmente o espaço que não é urbano, ou seja, a negação do urbano, mas o seu plano complementar que juntamente com o urbano caracterizarão o território do município.
É neste ponto relacionado às particularidades e diversidade presente no rural que vem a questão das comunidades tradicionais como forma de iluminá-lo com ainda mais destaque e apontando a sua relevância[5]. No caso do rural essa heterogeneidade de grupos sociais e modos de vida diferenciados muitas vezes é ocultada pela preponderância da realidade urbana conferido em parte das vezes pelo próprio poder público, embora seja essa o lócus que agrega os mais diversos serviços que deveriam ser destinados de forma o mais igualitária possível de modo a serem usufruídos por todo e qualquer cidadão municipal.
A discussão a respeito dos bens socioambientais no tratamento da questão ambiental nos Planos Diretores é a tentativa de suscitar uma discussão integrada do meio ambiente natural com as relações sociais e culturais. Isso se faz pelo entendimento das múltiplas relações e causalidades entre o homem e natureza, que se refletem nas condições, tanto do estado de conservação ambiental e sustentabilidade de uso dos bens naturais, como também, o respeito e apropriação da diversidade ecológica e cultural pela população, nos municípios.
Dessa forma este artigo pretende também tecer uma crítica a forma hegemônica de se fazer planejamento. Embora o rural tenha sido formalmente incluído no planejamento municipal a mentalidade na sua elaboração não mudou. O meio urbano ainda tem preponderância sobre o rural, sendo que este último na maioria das vezes é visto de forma homogênea e subserviente ao urbano.
No primeiro momento do artigo, trataremos da questão do Estatuto da Cidade e do macrozoneamento no rural. Depois introduziremos brevemente a discussão sobre ruralidades como forma de apontar para a diversidade presente no campo, sendo que exemplos que demonstram isso seria o caso de grupos indígenas e quilombolas, enquanto grupos tradicionais que na maioria dos casos vivem no meio rural e possuem vínculos diferenciados com o meio ambiente natural. Nesse ponto trataremos da noção de bens socioambientais e para finalizar, veremos especificamente os casos a partir da experiência de consultoria da Ambiens na elaboração de três Planos Diretores Municipais.
2. O ESTATUTO DA CIDADE E A INCLUSÃO DO RURAL NO PLANEJAMENTO MUNICIPAL
A Constituição Federal de 1988 atribuiu aos municípios a competência para legislar sobre os assuntos de interesse local e promover o adequado ordenamento territorial em prol da efetivação de uma ordem socialmente justa. Desta forma, mesmo nas áreas rurais, se o interesse for local, e não contemplado pelas legislações de âmbitos superiores, os municípios devem preocupar-se de forma concorrente, com o estado e união em deliberar sobre tais assuntos em legislações municipais.
Historicamente o Plano Diretor tem como área de influência a porção urbana do território municipal e, apesar de definir diretrizes gerais para o desenvolvimento do município, se efetiva apenas quanto ao planejamento do uso e ocupação do solo.
Após a promulgação do Estatuto da Cidade em 2001, renovou-se a necessidade de definir diretrizes para o desenvolvimento do município, integrar ações da administração pública municipal e da sociedade, definir as diretrizes de produção, uso e ocupação do espaço tanto urbano quanto rural, sendo que estas ações são norteadas por cinco princípios, sendo eles: (i) da função social da propriedade; (ii) do desenvolvimento sustentável; (iii) das funções sociais da cidade; (iv) da igualdade e da justiça social e (v) da participação popular. A efetivação destas ações e princípios é potencializada pelos instrumentos urbanísticos e de gestão propostos pelo Estatuto da Cidade.
A questão rural foi incluída na discussão por meio da preocupação, mesmo que tímida, dos legisladores sobre o planejamento do município que não fosse de forma fragmentada, mas que desse conta de toda a realidade municipal. A preocupação é pertinente, já que grande parte dos municípios brasileiros configuram-se ainda predominantemente com características rurais.
No Estatuto da Cidade há apontamentos breves sobre como tratar o município no Plano Diretor integrando as áreas urbanas e rurais: o inciso VII, desta Lei trata da integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua área de influência; o inciso VIII trata sobre adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de influência; no Parágrafo segundo, do Artigo 40 da referida Lei, faz-se referência ao Plano Diretor como um instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana que “deverá englobar o território do município como um todo” (BRASIL, 2001).
A implementação de políticas públicas na área rural é dificultada pela falta de instrumentos municipais aplicáveis a estas áreas, isso pelo fato do Estatuto da Cidade prever instrumentos exclusivamente urbanos. Outro fator limitante são os interesses econômicos pré-estabelecidos que influenciam diretamente esse processo. Quando se fala na limitação ou regulamentação do uso da terra rural, o produtor rural se vê condicionado a um regime de produção que além de atender suas perspectivas econômicas, deverá se preocupar com a sociedade atual e futura pelo atendimento da função social da terra o que, em muitos casos, significa diminuição da margem de lucro.
Concretamente, a porção rural do município é incluída no Plano Diretor através do macrozoneamento. Apesar deste instrumento não aparecer no Estatuto da Cidade, é proposto pelo Guia para Implementação pelos Municípios e Cidadãos, lançado pelo governo federal em 2001 com o objetivo de territorializar “o destino específico que se quer dar às diferentes regiões do município, embasando os objetivos e as estratégias” (BRASIL, 2001, p.41). A partir desta afirmação é possível fazer reflexões nos seguintes sentidos:
1. Tradicionalmente o zoneamento integrante de PDs se atém apenas à limitação e condicionamento do uso e ocupação do solo, com critérios embasados na capacidade de ocupação e funcionamento da cidade como um todo[6]. A partir do Estatuto da Cidade, o macrozoneamento passa a ter um papel importante na exigência do cumprimento da função social da propriedade e da cidade e no combate à desigualdade social por delimitarem a área de atuação dos instrumentos urbanísticos instituídos pelo Estatuto.
No entanto, o papel do macrozoneamento pode ser ampliado na medida em que é visto como um instrumento de direcionamento do desenvolvimento do município incluindo os aspectos sociais, econômicos e culturais característicos de cada porção do território. Ou seja, nos seus objetivos específicos deve estar presente o que é desejado pelo cidadão para a produção daquele espaço.
A título de exemplo, além de definir que uma porção do território é destinada ao uso rural, o macrozoneamento pode direcionar o modo como o local irá se desenvolver por meio de objetivos concretos, como “promover a conservação de bens socioambientais por meio do desenvolvimento de sistemas agroecológicos”.
2. Apesar do apontamento para a inclusão de todo o território municipal nas ações de planejamento, a maneira como a questão rural aparece no Estatuto da Cidade, assim como também as contradições que se estabelecem com outras legislações, e mesmo por influência do viés epistemológico hegemônico do planejamento urbano no Brasil, o rural tende a ser considerado como o não urbano, um tecido homogêneo que envolve a área urbana.
Assim como o urbano, o meio rural é marcado pela diversidade em todos os aspectos, sejam eles culturais, socioambientais e econômicos. Como forma de demonstrar essa questão da heterogeneidade no rural, traremos para o artigo brevemente a discussão de caráter mais acadêmica a esse respeito conhecida como “ruralidade”.
3. RURALIDADE: APORTE TEÓRICO PARA SE PENSAR O PLANEJAMENTO MUNICIPAL
O vocábulo ruralidade contém em si a existência de um modo de vida rural, diferente do modo de vida urbano, com relações sociais e de produção específicas de um espaço específico, que é o meio rural[7]. Indica também a identidade do morador rural com o meio em que vive, ou seja, o sentimento de pertencimento e familiaridade com o espaço rural.
A ruralidade surge como questão de análise a partir da constatação de que a concepção modernista do rural, na qual o campo se tornaria única e exclusivamente um espaço de produção agrícola, entra em conflito com a realidade atual.
De acordo com o quadro teórico preponderante até a década de 80, o processo de urbanização acarretaria no desaparecimento do rural. A partir da década de 90 percebeu-se um movimento de reconformação do rural, caracterizado principalmente pela diminuição do êxodo rural e até pela retomada de crescimento demográfico em alguns casos, diversificação ocupacional, aumento de oferta de trabalho e o aparecimento de movimentos sociais e associações dispostos a “se tornarem atores coletivos da revitalização do rural” (FERREIRA e ZANONI, 2002:28).
Nos trabalhos realizados pela Ambiens a serem abordados neste artigo, observaram–se características que reforçam a idéia de espaço rural com dinâmica própria, ainda que integrado ao espaço urbano. Dentre elas destacam-se:
- forte relação econômica entre meio urbano e meio rural, sendo que maior parte do PIB do município provém de atividades rurais;
- porcentagem acima do normal de população rural, chegando a 1/3 do total populacional;
- observando-se a dinâmica do processo participativo para elaboração dos Planos Diretores percebe-se um grau elevado de organização das comunidades rurais, em alguns casos maior que a urbana
- há identidade da população com o meio rural.
Dos fenômenos citados acima surgem estudos que tratam do aparecimento de novas ruralidades ou de uma reconstrução da ruralidade. Passou-se a “apontar reiteradamente as potencialidades do rural como espaços para reformas societárias de cunho integrativo e como base para se repensar a qualidade de vida na modernidade” (FERREIRA E ZANONI, 2002, p.30).
Em paralelo a estes fenômenos, ainda faz parte do senso comum o pensamento linear e determinista do inexorável crescimento das cidades e do contínuo esvaziamento do rural, bem como a homologia entre urbanização e progresso. Ainda nesta perspectiva o urbano e o rural: “[...] são encarados como dois pólos em relação aos quais todos os aglomerados humanos tendem a se dispor” (WIRTH,1979, p.92). Nesta polarização a cidade é vista como sinônimo de progresso e de evolução, enquanto que o campo é relacionado com rusticidade e atraso.
O reconhecimento de um modo de vida rural diferente do urbano, como um espaço de densa sociabilidade, com características que de maneira nenhuma o tornam qualitativamente menos adequados à vida humana, contribui para a mudança de paradigma necessária frente à realidade contemporânea. De fato, questiona-se a polarização urbano–rural, até porque se pode falar em modos característicos de urbanidade no meio rural e vice-versa (MOREIRA, 2003). A discussão da ruralidade não busca fortalecer o pólo rural, mas enxergar a unidade dialética presente nesta relação.
Apresentada a importância da reflexão sobre a ruralidade para o entendimento do território municipal, ressalta–se que esta discussão não é homogênea. É na verdade marcada por vieses muitas vezes antagônicos. A análise de FERREIRA (2002) com relação a atual literatura sobre a questão rural aponta a formação de dois pontos de vista controversos sobre a ruralidade, resumidos esquemática e brevemente da seguinte forma:
I) A posição da homogeneização: o rural como uma realidade e constructo social em declínio, com papéis delimitados por um mundo urbano
II) A posição de reconstrução e ressignificação: o rural é um espaço de vida e trabalho, uma rede de relações sociais, uma paisagem ecológica e cultural e representações específicas de pertencimento, de desejo ou projetos de vida. Esse conjunto de características materiais e imateriais apresenta singularidade e dinâmica próprias, mesmo se articuladas integralmente ao “mundo urbano” no âmbito de um território concreto ou imersa nos processos, redes e símbolos mais gerais da urbanidade. Uma dinâmica portadora de desenvolvimento, como diz Marcel JOLLIVET (1997): “O desenvolvimento, longe de passar pela ignorância de um rural fadado a desaparecer e a se dissolver no urbano, supõe duas dinâmicas paralelas, uma rural, outra urbana, complementares e se construindo e desconstruindo uma à outra.” Não se trata de sociedades rurais de caráter totalizante; não se trata de autonomia do rural em relação ao urbano. O modelo analítico propõe a interdependência, a comunicação a complementaridade. É a essa percepção que se encadeia a possibilidade de uma reconstrução da ruralidade como portadora de mudanças societárias.
Quaisquer que sejam as vertentes, há um reconhecimento das tendências e possibilidades que marcam a reconstrução da ruralidade, numa relação direta com a produção do espaço no meio rural, destacando-se as seguintes:
- a revitalização demográfica, ou seja, a diminuição do êxodo rural e, em alguns casos, o aumento da população no campo;
- a crescente diferenciação entre rural e agrícola, ou seja, o aumento de outras atividades no campo que não sejam agrícolas;
- o meio rural como local de residência para trabalhadores urbanos, com o aparecimento de condomínios e chácaras próximas às áreas urbanizadas;
- o movimento pela agricultura familiar em contraponto à agricultura patronal, sendo que estas famílias se caracterizam pela pluriatividade;
- o rural passa a ser visto como paisagem que deve ser manejada e preservada, conservando-se ou recuperando-se a diversidade a diversidade socioambiental ameaçada pela agricultura modernizada;
- a valorização dos bens socioambientais como remanescentes florísticos e faunísticos, rios, formações geológicas etc. Aliado a isto está a crescente preocupação com a qualidade ambiental dos espaços, buscando-se novas práticas sustentáveis de uso e ocupação do solo rural. O rural torna-se cada vez mais referência ambiental para os habitantes urbanos, aumentando a noção de complementaridade e interdependência dos espaços (MORMONT et al,1997:30);
- os dois itens anteriores estão relacionados com a idéia do meio rural como espaço de lazer e recreação. O turismo rural e ecoturismo são procurados pela população urbana, especialmente das grandes aglomerações, como opção de divertimento;
- A crise de desemprego e a baixa qualidade de vida no meio urbano levam parte da população a voltar para o campo e a se organizarem com este objetivo. O rural passa a ser vantajoso em casos de crise, pela possibilidade de desenvolvimento de atividades temporárias e de subsistência (MATHIEU et al, 1995).
Estes fenômenos foram identificados em países de capitalismo avançado. No Brasil eles ocorrem em menor intensidade e de maneira heterogênea, com grande diferença entre as diversas regiões do país. Neste sentido, faz-se necessário realizar algumas considerações:
- com relação à questão ambiental, apesar da legislação brasileira para o meio rural é bastante restritiva, há pouca vontade política em praticá–la, além de haver pouca consciência dos proprietários e trabalhadores rurais das implicações provenientes da modificação do ecossistema e da utilização de agroquímicos para o meio natural. No entanto, a população urbana começa a perceber a relação do espaço rural com suas vidas, especialmente com relação à qualidade da água que é captada para abastecimento público;
- apesar de se verificar a diversificação de atividades no meio rural, este fenômeno ainda é incipiente em relação aos países de capitalismo avançado. Sobre isso FERREIRA (2002, p.41) afirma que: “no caso brasileiro, a agricultura é que define o espaço rural.”;
Em contrapartida, há outros fenômenos da realidade brasileira que potencializam o surgimento da ruralidade, dentre eles ressaltam–se:
– Há um movimento em prol da agricultura familiar que torna-se elemento essencial na reconstrução ou na formação de uma nova ruralidade. O poder público incorpora este movimento, implementando políticas públicas para seu desenvolvimento.
– a organização da população na luta pela terra e pela reforma agrária, representada especialmente pelo Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST);
– o questionamento da agricultura modernizada (convencional) como modelo único.
Em todos esses casos, observa–se que a escolha e identificação da população com a vida no meio rural, a proposição de novas formas de uso e ocupação do solo rural, de condições de produção que permitam a existência de pequenos agricultores, bem como o surgimento de organizações associativas corroboram para a reconstrução da ruralidade.
Estando posta a importância de se considerar o rural como um espaço diferenciado, como culturas e modos de vida próprios, deve–se focar a atenção para o fato de que, a partir desta nova perspectiva, o rural não é um tecido homogêneo. Os fatos sucintamente apresentados acima indicam a possibilidade de se apreender as especificidades de cada porção do espaço rural. Por conseqüência, estas especificidades devem estar refletidas nos resultados do processo de elaboração do Plano Diretor de um município na forma de políticas públicas territorializadas pelo macrozoneamento.
Com vistas a aprofundar o estudo sobre a relação da apreensão da realidade do meio rural com os resultados de um Plano diretor, enfocam–se dois aspectos:
– Territorial: a mudança de paradigma com relação às questões ambientais que marca a história recente produz uma ressignificação dos bens que antes eram apenas considerados como recursos naturais, e que estão localizados quase que exclusivamente na área rural. No decorrer deste artigo expõe–se sumariamente como os bens socioambientais são entendidos e aparecem em planos diretores realizados pela Ambiens;
– Sociocultural: apesar de existirem aspectos que permitem o uso da expressão “modo de vida rural”, o tecido social do meio rural é formado por uma variedade de grupos sociais com culturas e modos de vida próprios, realçando a heterogeneidade característica do espaço rural. Em geral, é no meio rural onde se encontram comunidades tradicionais, como indígenas e quilombolas, que levam os planejadores à necessidade de se incluir políticas públicas específicas para determinadas porções do território, que não abarcam a área rural como um todo. A experiência da Ambiens com relação a este desafio é explicitada a seguir.
3. COMUNIDADES TRADICIONAIS E OS PLANOS DIRETORES MUNICIPAIS
Como se pode ver com a breve discussão acima, a questão do rural no que se refere ao planejamento municipal ainda tem se mostrado na prática como um desafio. Além da dificuldade proveniente da falta de instrumentos adequados a essa realidade, que reconhecemos aqui como tendo características diferenciadas do meio urbano, outra dificuldade surge a partir do reconhecimento da diversidade dos grupos sociais que vivem neste rural, como vimos brevemente na seção anterior deste artigo.
Apesar de reconhecer dificuldades relacionadas a essa falta de instrumentos e do próprio “descaso” que por vezes existe por parte do poder público municipal no que se refere à dimensão rural dos municípios, aos poucos a Ambiens Sociedade Cooperativa enquanto consultoria procurou ampliar o escopo mais convencionalmente abordado em projetos de elaboração de planos diretores procurando “incorporar” no processo o rural reconhecendo nele a diversidade sociocultural, ou pelo menos parte dela, presente aí visando ainda a participação dos mais diversos grupos sociais no processo de construção do planejamento. Isso por entender que essa dimensão faz parte efetivamente do município, mas principalmente por não considerar essas dimensões como sendo estanques, até porque essa divisão é de ordem política e sendo assim, é arbitrária e passível ser questionada.
Mais recentemente[8] a Ambiens tem feito a opção de tratar de forma diferenciada alguns grupos sociais que claramente evidenciam essa heterogeneidade presente no rural e que historicamente enfrentaram/enfrentam dificuldades quanto ao seu reconhecimento[9] tanto perante o Estado quanto à própria parte da sociedade civil[10], como é o caso das comunidades ditas tradicionais por certa literatura[11]. Embora essa noção abarque inúmeros grupos sociais, em nossos trabalhos temos abordado particularmente o caso de comunidades indígenas e quilombolas isso inclusive por falta de condições objetivas que permitam uma pesquisa mais detalhada a este respeito, apesar desse não ser o foco em si dos projetos nas ocasiões de elaboração de planos diretores municipais.
A importância conferida pela consultoria a estes grupos particularmente tem a ver com as formas de apropriação diferenciadas do espaço a partir do seu pertencimento a uma determinada cultura. Dessa forma os trabalhos procuram reconhecer a diversidade advinda da existência dos mais diversos grupos sociais e seus modos de vida, que são reflexo de aspectos culturais diferenciados. Dessa forma a cultura é uma dimensão englobante e pode ser entendida como o conjunto de manifestações que caracteriza os grupos, o que unifica e diferencia dos demais, como crenças, técnicas de produção, rituais, línguas, etc. Segundo Rodrigues[12] (1989:132):
“[...] as culturas são sistemas simbólicos. Dito de outro modo: mais que um somatório de valores, artefatos, crenças, mitos, rituais, comportamento, etc (...), cada cultura é uma gramática que delineia e gera os elementos que a constituem e lhe são pertinentes, além de atribuir sentido às relações entre os mesmos. As culturas não se definem apenas por seus vocábulos, mas principalmente pelas regras que regulam a sintaxe das relações entre os seus elementos.”
A partir desse primeiro reconhecimento por parte da equipe de trabalho é importante identificar os grupos sociais e seus territórios – enquanto produção sócio-histórica do espaço - como forma de compreender a dinâmica de interação entre eles, o lugar onde vivem e ainda de que forma que “fazem parte” da realidade municipal, ou seja, como se dá a relação com os demais grupos, com o poder público, de que forma suas demandas são reivindicadas, se há canais locais para isso, etc.
Foi a partir destas questões e da experiência concreta de alguns casos que optamos por tratar nesta seção do trabalho de alguns grupos que, por manterem uma íntima relação com o meio ambiente natural, e por estarem historicamente à margem da sociedade brasileira de uma maneira em geral, deverão receber aqui uma atenção especial, até porque contribuem significativamente na formação da rica diversidade étnica e cultural do município.
As comunidades tradicionais são aquelas que geralmente vivem no meio rural e se baseiam nos conhecimentos passados de geração para geração, a partir de elementos do meio ambiente natural. No caso do Brasil, segundo pesquisadores do Núcleo de Apoio à Pesquisa sobre Populações Humanas e Áreas Úmidas Brasileiras (NUPAUB – USP)[13], são povos tradicionais: indígenas, caiçaras, bagaceiros, jangadeiros, pantaneiros, pastoreio, pescadores, praieiros, quilombolas, ribeirinhos amazônicos, ribeirinhos não amazônicos, açorianos, sertanejos e sitiantes.
Para Antonio Carlos Diegues[14] (2005), fazendo referência ao seu artigo “Sustainable development and people’s participation in wetland ecosystem conservation in Brazil: two comparative studies.” (1992):
“As comunidades tradicionais estão relacionadas com um tipo de organização econômica e social com reduzida acumulação de capital, sem uso da força de trabalho assalariada. Nela, produtores independentes estão envolvidos em atividades econômicas de pequena estala como a agricultura e a pesca, a coleta e o artesanato. Economicamente, no entanto, estas comunidades se baseiam no uso de recursos naturais renováveis. Uma característica importante deste modo de produção mercantil (petty mode of production) é o conhecimento que têm os produtores dos recursos naturais, dos seus ciclos biológicos, hábitos alimentares, etc. Este ‘know-how’ tradicional, transmitido de geração em geração é um instrumento importante para a conservação. Como em geral estas populações não têm outra fonte de renda, o uso sustentado dos recursos naturais é de fundamental importância. Seus padrões de consumo, baixa densidade populacional e limitado desenvolvimento tecnológico fazem que sua interferência no meio ambiente seja pequena. Outras características importantes de muitas sociedades tradicionais são: a combinação de várias atividades econômicas (dentro de um complexo calendário), a reutilização dos resíduos e o relativamente baixo nível de poluição. A conservação dos recursos naturais é parte integrante da sua cultura, uma idéia expressa no Brasil pela palavra ‘respeito’ que se aplica não somente a natureza, mas também a outros membros da comunidade. (p. 142)”.
É, portanto, por conta das especificidades desses grupos que avaliamos a importância de tratar de alguns nos planos diretores e convidá-los a participar dos processos de construção desses planejamentos como forma de torná-los mais plurais e ainda procurando apontar que a dimensão não apenas deve estar presente quando se trata de planejamento municipal assim como também procurar revelar quais são os grupos sociais que vivem neste rural.
Esses grupos tradicionais apareceram nos planos diretores diretamente vinculados aos bens socioambientais, pois suas manifestações de ordem imaterial são abarcadas por essa noção que procura dar conta das dimensões materiais e imateriais não dissociando os grupos sociais do aspecto ambiental.
3. BENS SOCIOAMBIENTAIS E A FUNÇÃO SOCIAL
A terminologia Bens Socioambientais requer a compreensão conjunta do natural e o cultural, mais precisamente esta noção nos remete a duas questões: (i) primeiramente a idéia de “bens”, procura desfocar a questão da propriedade de forma a enfatizar a função social de um determinado bem, seja ele natural, material ou imaterial, e (ii) “socioambiental”, que segundo a compreensão de Souza Filho (1997:p.29): “enquanto o patrimônio natural é a garantia de sobrevivência física da humanidade, que necessita do ecossistema para viver, o patrimônio cultural é a garantia de sobrevivência social dos povos, porque é produto e testemunho de sua vida”.
O tema “bens socioambientais” vem ao encontro com as necessidades de estar ligando bens de interesse público: cultural “material” como centro histórico de cidades e fazendas antigas e “imateriais” como as tradições de comunidades, manifestações artísticas, as línguas, as técnicas de produção, as crenças e ainda bens “naturais” como ecossistemas, formações de paisagem e a biodiversidade. Ainda a vinculação desses bens com sua função social e a discussão sociedade-natureza.
Os bens socioambientais “pertencem” a toda a sociedade e, segundo a interpretação jurídica, é um direito coletivo difuso que se sobrepõe aos direitos individuais de propriedade, compreendendo tanto os aspectos naturais, como os sócio-culturais, de forma não estanque. Isso porque as ações humanas de intervenção no meio ambiente natural estão ligadas por vezes à dimensão cultural, seja de produtores rurais ou grupos tradicionais, e dessa forma, meio ambiente natural, social e cultural são indissociáveis. É importante destacar, ainda, que a proteção dos bens socioambientais implica em certa restrição ao direito de propriedade, já que ela deve cumprir a sua função social, que neste caso: “[...] está na sua dimensão de proteção, seja para evocar a cultura, seja para garantir a biodiversidade” (SOUZA FILHO, 1999).
Assim como a água é um bem, os rituais de uma aldeia indígena também o são. Ou então, as árvores e demais plantas de um parque, quanto as técnicas da malha de um pescador enquanto um conhecimento tradicional, que, aliás não é estático, possuindo uma dinâmica própria.
Muito se tem falado atualmente em meio ambiente e sua preservação, mas ele é apreendido, na maioria das vezes, enquanto sinônimo de natureza e mais especificamente as dimensões da fauna e flora, de forma que os seres humanos são tidos como “excluídos” desse meio, cabendo-lhes assim, o papel de interventores, muitas vezes apenas como geradores de impactos negativos. E no caso das comunidades tradicionais, isso se torna ainda mais complexo, já que os seus hábitos e modos de vida vêm sendo restringidos dificultando ainda mais a sua sobrevivência no território, já que essas comunidades têm uma íntima relação com o meio ambiente natural. Dessa forma, praticamente não é possível pensar em preservação do meio natural expulsando os seus tradicionais habitantes ou ainda restringindo os seus hábitos, mesmo que em muitos casos, foi o que permitiu que impactos ainda maiores não atingissem as áreas em que estão historicamente.
A diversidade cultural e ecológicas dos paises “subdesenvolvidos” abrem perspectivas até mais complexas de análise das relações socioambientais ou de sociedade-natureza para pensar a articulação de processos ecológicos, tecnológicos e culturais, que determinam a manipulação integrada e sustentável de seus recursos (LEEF, 2006 p.65). Desta forma também, a necessidade de se pensar a territorialidade e o uso e ocupação da terra, garantindo a diversidade e freando a massificação e monotonização da paisagem, processo comum causado pelas extensivas monoculturas.
O sistema jurídico identifica algumas situações em que a terra pode se encontrar, entre elas as terras ditas privadas, associadas a um patrimônio individual, e aquelas distantes do mercado e da apropriação individual (terras indígenas, por exemplo). Essas últimas cumprem a sua função na sua própria destinação, respeitadas as leis de proteção ambiental e cultural, dando condições de garantia da manutenção das dinâmicas da vida nas suas diferentes formas. As terras ditas privadas, no entanto, destinadas a produção agrícola, no caso da propriedade rural, e moradia urbana.
Nas áreas caracterizadas como rurais, isso é, não pertencentes ao perímetro urbano dos municípios, a função social é atendida por quatro critérios pré-estabelecidos na Constituição Federal de 1988, que são:(i) uso adequado e racional da terra, (ii) respeito ao meio ambiente, (iii) respeito às leis trabalhistas e (iv) produtividade.
Com base nesses pressupostos a terra deve manter a vida, e isso significa respeito ao meio ambiente e as pessoas que nela trabalham. Quando nos referimos ao respeito às leis trabalhistas, estamos apontando para um exame das relações de trabalho entre o proprietário e seus trabalhadores.
Quanto a questão ambiental, relativamente, pode-se dizer que se está avançando no intuito de inserir critérios ambientais, e sobre como “descontar o passivo” referente à necessária recuperação ambiental em face de danos ambientais expressivos, como degradação de ecossistemas de propriedades que não cumprem a sua função social. Porém é importante reforçar, como dito por Enrique Leff (2006), que a problemática ambiental não é ideologicamente neutra, nem é alheia aos interesses econômicos e sociais, sua gênese dá-se num processo histórico dominado por padrões tecnológicos gerados por uma racionalidade econômica, que tem efeitos econômicos, ecológicos e culturais desiguais sobre as diferentes regiões do território (LEFF, 2006, p.62).
O critério de uso adequado e racional da terra diz respeito à possibilidade de manutenção da qualidade da terra para futuras gerações, a própria manutenção da vida. Isto se apresenta de forma mais contundente quando falamos de monoculturas ou de plantações de florestas exóticas que empobrecem o solo dificultando a recuperação, e mesmo a porcentagem da área utilizada excluindo as áreas de reservas legais e preservação permanente.
O critério de produtividade, portanto, é um dos critérios, mas não o único. Isso porque toda terra privada é destinada ao uso, porém o próprio uso pode se dar de modo a esterilizar, esgotar a vida. O critério de produtividade é inserido para proteger a sociedade contra a especulação da terra, no entanto, como se referiu acima a respeito de monoculturas, seu uso intenso pode causar conseqüências danosas ao meio. Ainda quanto à produtividade, sua definição é estabelecida através de índices de produtividade discutidos no âmbito do Governo Federal, porém estes índices não se encontram atualizados de acordo com a conjuntura atual da agricultura no Brasil e no mundo.
Tais critérios estabelecidos pela Constituição Federal como sendo de função social da propriedade rural, dão conta parcialmente da questão do meio ambiente natural no que se refere a disciplina do uso do solo. Porém apresentam uma deficiência com relação à inter-relação da cultura com o meio ambiente natural.
3. CASOS: O RURAL NO MACROZONEAMENTO E OS GRUPOS TRADICIONAIS
Agora passaremos aos casos como forma de iluminar as questões abordadas ao longo do artigo até o presente momento, a partir da experiência da elaboração dos Planos Diretores de Castro-PR, Viamão-RS e Guairá-PR.
O Plano Diretor de Castro-PR[15] realizado entre os meses de junho de
A existência de uma dicotomia em duas grandes áreas do município, condicionadas por aspectos físico-ambientais e culturais promoveram a pactuação de diretrizes diferenciadas para suas diferentes áreas. A comunidade negra rural localizada na Serra do Apon, vive em áreas onde florestas encontram-se em melhor estado de conservação, porém, a geração de renda é comprometida pela pequena produção agrícola. Nas áreas do município de economia mais ativa, onde as terras são facilmente mecanizadas, predomina-se a agricultura convencional de monocultura, por grandes proprietários, e a cobertura vegetal original é restrita as áreas de difícil acesso ou impedidas eventualmente pela legalidade do Código Florestal Brasileiro. Sob o foco das relações estabelecidas entre sociedade-natureza as configurações físico-ambientais, principalmente em termos de geomorfologia, são condicionantes do meio e da forma de ocupação.
No processo participativo de elaboração do Plano Diretor deste município levantou-se pontos relacionados à degradação dos bens socioambientais e às implicações que isso traria para o município. Os pontos levantados foram: a falta de reconhecimento dos bens socioambientais pela população castrense; necessidade de equalização do desenvolvimento com a preservação; a geração de renda sem impactos no meio ambiente; a necessidade de equilíbrio ecológico econômico entre áreas de planície e relevo acidentado; e as interferências das tecnologias na degradação do meio ambiente e na saúde humana.
Desta forma, houve um acordo sobre a necessidade de fomentar a economia na Serra do Apon prevenindo os impactos ambientais e a equalização nas áreas de planície o desenvolvimento econômico e a preservação ambiental.
Embora a abordagem e inclusão da comunidade quilombola no Plano Diretor de certa forma tenha sido incipiente, os aspectos rurais e ambientais sofreram avanços consideráveis. Mas sem dúvida foi um “passo” plausível num contexto de histórica ocultação de comunidades negras principalmente no sul do país e de falta de reconhecimento formal dos territórios tradicionais destes grupos[16]. É importante que se diga ainda que o fato de tal “reconhecimento” ser competência da União, por vezes tem ocasionado a ausência do poder público municipal no que se refere as suas responsabilidades para com os cidadãos presentes do município, sendo que a questão da terra não é a única em questão aí, embora esteja fortemente atrelada à identidade destes grupos cuja relação com o território onde vivem é diferenciada e estruturante dos seus modos de vida.
O segundo caso que trazemos aqui é o do município de Viamão-RS, plano que foi elaborado pela Ambiens em 2006. No que se refere a identificação e participação de grupos tradicionais na elaboração de Planos Diretores, este caso[17] foi inovador e importante na democratização do espaço de construção do planejamento para os grupos mais diversos por reconhece-los como moradores do município como qualquer cidadão urbano.
A equipe da consultoria, a partir de se detectar que havia diversas comunidades tradicionais no município em sua imensa área rural, avaliou que seria importante apontar na Leitura Técnica do Município[18] quais eram estes grupos, onde estavam localizados, seus modos de vida, dentre outros a partir de materiais que foram solicitados inicialmente à prefeitura sobre os grupos até então identificados: três comunidades indígenas Mbya Guarani e duas comunidades quilombolas.
O macrozoneamento foi construído coletivamente, na tentativa de expressar toda essa diversidade, com a delimitação de macrozonas que viessem a qualificar o município de acordo com o desejo da população. Para tanto, buscou-se a sobreposição de mapas de bens socioambientais, unidades de conservação, bacias hidrográficas e mapas de informações socioeconômicas com o intuito de desenhar regiões homogêneas relacionadas aos objetivos que a população viamonense estabeleceu para o futuro do município.
Como exemplo das macrozonas resultantes deste processo temos: macrozona rural de proteção integral que reforça a proteção do Parque Estadual de Itapuã, Refugio da Vida Silvestre Banhado dos Pachecos e Parque Saint´ Hilaire, macrozona rural de preservação do manancial que reconhece a bacia do manancial de captação de água, como também, da luta pela efetivação da APA do Banhado Grande, tendo como objetivos mínimos orientar as políticas públicas no sentido de compatibilizar o uso e ocupação do solo com o interesse de abastecimento público e preservação socioambiental. Para contemplar a diversidade étnica como auxilio no processo de demarcação das terras, foram marcados pontos no macrozoneamento, indicando as aldeias indígenas e comunidades de remanescentes quilombolas.
Na elaboração do Plano Diretor do Município de Viamão procurou-se criar instrumentos para alcançar a proteção da diversidade paisagística, biológica e cultural na área rural. Exemplo: Controle e regulação dos projetos de florestamento e reflorestamento com plantas exóticas em áreas superiores a 04 (quatro) hectares, que a partir do Plano Diretor deverão passar pela aprovação do órgão competente e do Conselho Municipal de Meio Ambiente com o objetivo de ordenar o cultivo. No caso de áreas superiores a 100 (cem) hectares ou pequenas propriedades, onde o cultivo é contínuo, deverá ser elaborado Estudo de Impacto de Vizinhança – EIV, e ainda, no caso de cultivo de Pinus sp deverá ser elaborado plano de controle de dispersão de sementes.
Com relação aos grupos tradicionais, por conta do escasso material disponível considerou-se que seria necessário realizar visitas de campo como forma de procurar qualificar as informações sobre os grupos e ainda convidá-los para a participação nas discussões do Plano[19]. Profissionais da equipe estiveram por alguns dias percorrendo as comunidades e conversando com os moradores. Os indígenas reivindicaram a realização de uma reunião, que foi concebida e organizada a partir de metodologia diferenciada, como forma de se identificar a “realidade desejada” e a “existente”[20] a partir do conhecimento de desejos do grupo.
As visitas de campo e a realização desta oficina em território indígena, além de subsidiarem as informações presentes no produto Leitura Técnica Participativa, também foram uma forma de mostrar que tanto o planejamento municipal deve englobar a dimensão rural quanto apontar para essa diversidade sociocultural presente aí. Isso sem falar nos demais grupos, como proprietários rurais, assentados, pescadores, sendo que estes dois últimos grupos também foram visitados pela equipe.
Após esta ocasião de visita às áreas, indígenas e representantes do movimento negro interessados na discussão passaram a acompanhar os debates do Plano e a defender suas propostas que culminaram com propostas de leis específicas que pudessem dar conta de suas realidades particulares.
Como forma de apontar como essa construção participativa se refletiu no projeto de lei do Plano Diretor, apresentam-se alguns artigos da Lei do Plano Diretor que revelam isso, embora a referência à diversidade sociocultural dos grupos no município e mais precisamente indígenas e quilombolas perpasse toda a lei:
- o artigo art. 6º que trata dos princípios fundamentais do Plano Diretor de Viamão, inciso IV - preservação das identidades coletivas na sua diversidade respeitando a vocação das regiões e ao patrimônio histórico cultural.
- Art. 10: Entende-se por preservação das identidades coletivas o respeito e o reconhecimento da diversidade, do patrimônio histórico cultural e da vocação dos espaços habitados pelas comunidades na garantia da manutenção dos mais diversos grupos sociais no Município.
- o artigo 21 que trata das políticas sociais dispõe em seu § 3º: As políticas sociais municipais deverão reconhecer e garantir o atendimento às necessidades étnico-culturais das comunidades tradicionais.
- na seção IV que trata especificamente dos Bens Socioambientais, os artigos 44 e 45 se atêm com maior atenção as reivindicações destes grupos. Referente ao Art. 44:
§ 2º. Garantir-se-á às populações tradicionais (indígenas e quilombolas) o reconhecimento e o acesso ao seu direito a terra, observando:
I - a disponibilidade de recursos naturais como solo apto à agricultura, vegetação nativa, recursos hídricos, entre outros;
II - elementos constituintes de sua cultura e identidade como lugares sagrados, recursos naturais com relevância simbólica, casas, vestígios arqueológicos, entre outros.
E referente ao Art. 45:
IV - garantir às populações indígenas e quilombolas do Município o direito a terra através de parcerias com os órgãos públicos responsáveis pela sua regularização, respeitando os modos de vida desses grupos;
V - apoiar as comunidades tradicionais para atividades artesanais e agrícolas;
VI - estabelecer projetos especiais com vistas a integrar a cultura das comunidades tradicionais ao patrimônio cultural do Município, de forma a proporcionar autonomia para as comunidades tradicionais que deverão estabelecer a forma e os limites para a interação cultural;
VII - assegurar às comunidades indígenas a proteção e assistência social e de saúde prestadas pelo Poder Público respeitada a cultura e o modo de vida das populações;
VIII - incentivar a autopreservação das comunidades tradicionais, assegurando o direito à sua cultura e organização social;
IX - auxiliar as comunidades tradicionais na organização de programas de estudos e pesquisas de seu idioma, arte e cultura, a fim de transmitir seus conhecimentos às gerações futuras.
Também está no projeto de Lei que indígenas e quilombolas devem ter assento no Conselho da Cidade de Viamão, sendo que após eleições ocorridas neste ano de 2007, representantes destes grupos foram realmente eleitos.
Através desses trechos do projeto da Lei do Plano Diretor de Viamão-RS é possível perceber as realizações que surgiram a partir desta experiência, que neste aspecto deu um grande “salto”.
Indígenas e representantes do movimento negro acompanharam o processo até o momento da entrega do Projeto de Lei do Plano na Câmara Municipal e ainda as discussões nesta casa parlamentar.
A partir desse processo foi possível verificar que estes grupos adquiriram maior visibilidade social no município, sendo isso de fundamental importância como forma de reconhecimento e respeito as suas formas de viverem no município e de se relacionarem com os demais munícipes e com o próprio poder público local.
Como avanço do Plano Diretor, entre outros, a gestão democrática do uso do solo rural com a deliberação do Conselho Municipal de Meio Ambiente frente aos reflorestamentos e o uso de um instrumento de origem urbana, EIV, para o auxilio a agricultores familiares (orgânicos) e ambientalistas contra a maciça implantação de monoculturas, instrumentalizando a prefeitura local na proteção do meio ambiente.
O terceiro caso, da elaboração de Plano Diretor Municipal de Guaíra, encontra-se em andamento[21]. A discussão move-se na tentativa de democratizar o uso do território a partir da criação de (i) macrozonas rurais onde se concentram pequenos agricultores, que necessitam de uma forma diferenciada de uso e ocupação do solo e (ii) macrozonas onde predominam os latifúndios com cultivos de monoculturas. Desta forma assegura-se a possibilidade da diversidade de culturas agrícolas, como também das alternativas variadas de cultivo do solo, que atualmente são suprimidas pela mecanização extensiva de forma homogeneizada.
A separação das macrozonas é no intuito de proporcionar a possibilidade de cultivo do solo de forma alternativas, nas bases agroecológicas, pelos limites do uso de agrotóxicos e organismos geneticamente modificados através de EIV. [22] em áreas do município onde já se concentram parte dos pequenos produtores rurais .
No entanto, é importante deixar claro que para poder implementar políticas socioambientais que sejam eficazes é necessário reconhecer os efeitos dos processos econômicos atuais sobre a dinâmica dos ecossistemas e da cultura. Ressaltando-se a importância da leitura conjunta e interdisciplinar de todas as dimensões do município, levantou-se os pontos de conflitos e buscou-se acordos sobre os mesmos entre os grupos de interesses antagônicos.
Mais precisamente, no que concerne ao caso da presença de grupos tradicionais, nos momentos iniciais de elaboração do Plano de Guaíra, membros da equipe da consultoria estiveram em campo para conhecer as duas comunidades indígenas reconhecidas pela população local e poder público como existentes no município assim como também a comunidade quilombola.
As duas comunidades indígenas[23] vivem em área urbana e se dizem da etnia Avá Guarani. Ambas as ocupações são relativamente recentes, tendo menos de 10 anos. A presença destes grupos na sede do município gera por vezes conflito com o restante da população que por vezes a vê como problemática, mas reconhece a sua existência. Isso já não ocorre desta forma no que se refere à comunidade quilombola presente na área rural conhecida por Maracaju dos Gaúchos. Isso porque a população municipal tem dúvidas e questionam a identidade quilombola de uma família que a tem reivindicado.
Embora tenham sido convidados para participarem da construção do Plano Diretor municipal, estes grupos não têm participado do processo, seja na ocasião das oficinas territoriais onde foram tirados os princípios e políticas que orientam o Plano, como tampouco nas audiências públicas.
As duas comunidades indígenas foram localizadas em mapa temático dos “aspectos socioambientais” da sede do município, embora isto não tenha acontecido no caso da comunidade quilombola, por opção da consultoria devido a falta de legitimidade do grupo perante tanto ao poder público municipal quanto a população. Mas a questão das comunidades tradicionais aparece como um dos seis princípios tirados para orientar as Estratégias e Diretrizes do Plano, votada em audiência pública. O referido princípio tem por título: “equidade, dignidade, cidadania e diversidade cultural” que aponta nas estratégias tanto para a questão da realização de parcerias para o reconhecimento dos territórios desses grupos quanto para sua preservação cultural dentre outros.
Nos exemplos citados, identifica-se a formação de uma paisagem construída através de um processo de produção regido unicamente por uma racionalidade econômica e liberal, sendo apropriado pela coletividade através de um processo participativo, que embora limitado, dá condições para se pensar em uma transformação do espaço destes municípios que contemple a equidade social e econômica e diversidade cultural, biológica e paisagística.
A partir desses três casos é possível perceber de que forma a questão do rural foi sendo tratada nos diferentes Planos, a partir da noção de bens socioambientais e da questão dos grupos tradicionais na realidade municipal.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A valorização da questão rural é um processo crescente, que deve ser melhor observado no tratamento do planejamento municipal, refletindo criticamente sobre a heterogeneidade da produção do espaço rural e das alternativas cabíveis para a democratização desse espaço.
As comunidades tradicionais, historicamente empurradas para fora do alcance da visão, entendidas como problemáticas de cunho unicamente da União, requerem o tratamento como munícipes, que têm diferenças nas suas necessidades, porém têm direito de um tratamento igualitário, como cidadão. Ainda identifica-se a necessidade de busca de formas alternativas de trabalho com o patrimônio imaterial no planejamento municipal, sendo esta uma questão complexa, porém de grande importância de reconhecimento e discussão, o que procura ser abordado pela noção que trazida aqui de bens socioambientais.
A questão ambiental, atualmente, tem ganhado força nas discussões, tendo em vista, o reconhecimento da dependência do equilíbrio ambiental para o bem-estar da população humana e a possibilidade de uso deste meio, como também, pelos impactos causados, gerados pelas externalidades do modo de produção vigente, que busca o máximo lucro e resulta na produção indesejada de enchentes, poluições, desgaste na produção do solo, erosão, assoreamento, mudanças climáticas, pressão social, entre outros. Com isso o reconhecimento da questão ambiental não é alheia às relações socioculturais, e depende dessa identificação para análise conjunta e integrada, possibilitando o estabelecimento de políticas e instrumentos eficazes para diminuição dos impactos sobre o meio ambiente, como também, para a apropriação dos bens socioambientais pela população como bem de todos.
Com relação a isso, ainda, é fundamental a discussão da heterogeneidade cultural, social e ambiental no município, estabelecendo critérios de função social para área rural nos planos diretores, tendo em vista a amplidão e diversidade socioambiental do país, como também dos usos predominantes do solo rural que muitas vezes suprimem ou inviabilizam técnicas alternativas de produção, não democratizando as possibilidades de uso do solo rural.
Embora certos avanços foram alcançados nos planos diretores apresentados, no que tange à questão rural, em específico das comunidades tradicionais e bens socioambientais, há ainda muito no que avançar com relação à incorporação do rural no planejamento municipal, especialmente quanto à instrumentalização da gestão para atuar no uso e ocupação das áreas rurais, possibilitando, desta forma, que o plano diretor seja um instrumento real do planejamento e gestão do território municipal como um todo, como apontado no Estatuto da Cidade.
NOTAS
[1] Cientista Social formada pela Universidade Federal do