O Estatuto da Cidade representa grande avanço no trato da questão urbanística brasileira. Regulamentando vários instrumentos de indução ao desenvolvimento urbano, vem inovar, pois atua sobre a forma de produção da exclusão na cidade. Ao associar a utilização dos instrumentos ao cumprimento da função social da cidade, vem definir como estes devem ser utilizados de forma a garantir o seu efeito redistributivo, buscando a redução do padrão de exclusão. Também estabelece os instrumentos de gestão democrática garantindo que os conflitos e diferenças de interesses nas decisões do rumo da cidade sejam discutidos pelos diversos segmentos sociais que participam da vida urbana.
A aprovação do Estatuto da Cidade vem reforçar o Plano Diretor enquanto instrumento de política urbana ao remeter a este a responsabilidade das principais definições e estratégias de desenvolvimento municipal.
Conforme o Ministério das Cidades, cerca de 2000 municípios brasileiros terão que elaborar ou atualizar o seu Plano Diretor até 2006. “Planejar o futuro da cidade, incorporando todos os setores sociais, econômicos e políticos que a compõe, de forma a construir um compromisso entre cidadãos e governos na direção de um projeto que inclua todos, é o desafio que o Estatuto da Cidade impõe a todos os Planos Diretores”. (Ministério das Cidades, 2004)
Muitos planos elaborados até hoje reproduzem a concepção tradicional de planejar. Fruto da ditadura, década de 70, o planejamento consistia na definição de um modelo ideal de cidade, traduzido em índices e padrões adequados (zoneamento, coef. de aproveitamento, taxa de ocupação). Elaborado em gabinete pelos técnicos do planejamento, ignoravam-se os conflitos, a realidade de desigualdade, as condições de renda, negando-se os atributos da cidade real.
A concepção de Plano Diretor contida no Estatuto da Cidade é fruto de um processo histórico de discussão pelos movimentos sociais e entidades não governamentais que congregam com a reforma urbana. Os parâmetros até então estabelecidos para a cidade começam a ser questionados, reconhecendo a existência de conflitos e diferentes visões dos segmentos sociais que compõem a cidade real. “A cidade é produzida por uma multiplicidade de agentes que devem ter sua ação coordenada através de um pacto social - a cidade que queremos - que corresponda ao interesse publico da cidade”(Câmara dos Deputados, 2001). Com isso o Estatuto da Cidade revela uma compreensão profunda sobre a necessidade de integrar o planejamento à gestão democrática participativa. Assim para que efetivamente o Plano Diretor oriente transformações concretas sobre a realidade urbana de uma Cidade é necessário aprofundar a relação entre princípios da reforma urbana e as práticas de gestão.
Baseado nas discussões desenvolvidas na disciplina de Novos Instrumentos de Política Urbana e, nas determinações do Estatuto da Cidade, o objetivo do presente trabalho é desenvolver uma análise critica da Lei No 11.266/2004-Adequação do Plano Diretor de Curitiba ao Estatuto da Cidade. Com isso pretende-se avaliar até que ponto a atual Lei do Plano Diretor contém os objetivos e princípios da reforma urbana, levantando alguns questionamentos pertinentes especificamente para o caso de Curitiba. Para facilitar a reflexão sobre o tema, a abordagem foi “recortada” em três etapas: (i) a construção coletiva do projeto de Cidade: a gestão democrática; (ii) como o Plano Diretor está intervindo no mercado de terras pelos instrumentos de indução ao desenvolvimento; (iii) a questão metropolitana no Plano Diretor de Curitiba.
2. RESGATE HISTÓRICO DO PLANEJAMENTO EM CURITIBA [1]
Antes de iniciar a avaliação da Lei do Plano Diretor de Curitiba, o resgate histórico aqui proposto tem como objetivo compreender a trajetória de planejamento urbano da Cidade desvendando alguns traços e permanências do planejamento empreendido. Este item será baseado na tese de dissertação de Yole Milani Medeiros, que desenvolveu sua análise a partir do enfoque dominante do planejamento urbano praticado durante os últimos 35 anos em Curitiba, avaliando-o sob o conceito de justiça social.
Como o quadro 1 ilustra, a história da institucionalização do planejamento teve início com a aprovação, em 1966, do Plano Diretor de 1965. Apesar de ser um plano com diretrizes principalmente físico-territoriais, o documento indicou a necessidade de uma nova instituição, cujo propósito principal seria o detalhamento e a implementação do plano. Como resultado, também em 1966, o Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba - IPPUC - era estabelecido. Na realidade, antes da criação do IPPUC, porque o plano estava sendo desenvolvido por um escritório privado sediado
Outro fator que contribuiu com o plano e o estabelecimento do planejamento em Curitiba foi a continuidade política no governo local. Logo após a aprovação do Plano de 1965, um prefeito de oposição assume o governo à frente da Prefeitura Municipal (ver quadro 1), fato que deu à equipe do IPPUC o tempo de um mandato inteiro para o detalhamento do plano e o aumento de sua capacidade técnica no instituto recentemente criado (Oliveira, 2000). Isto criou condições melhores para que o prefeito seguinte, Jaime Lerner (que tinha sido membro da equipe local que acompanhou a elaboração do Plano de 1965 - ver quadro 1), lançasse a implementação do plano. Desde então, a continuidade política por três mandatos sucessivos (12 anos), também garantiu a continuidade de sua implementação. Como mostra o quadro 1, entre 1971 e 1982, Jaime Lerner foi designado no princípio e ao término do período pelo governo militar, com seu partidário, Saul Raiz, no meio (ibid.).
O Plano de 1965 teve um estabelecimento institucional tão forte que até mesmo em sua recente revisão (aprovada em 2000), suas características principais foram mantidas (como o sistema trinário/eixos estruturais), apesar de chamado "o novo Plano Diretor" (CMC, 1997). Foi certamente vital a capacidade dos técnicos e dos políticos para que fossem assegurados o plano e a prática do planejamento, reconhecidos não só pelas instituições responsáveis pelos mesmos, mas também pela cidade. Tal habilidade realmente contribuiu à proeminência nacional e internacional que a cidade alcançou mais tarde. A "distribuição" da prática do planejamento e sua institucionalização têm, no entanto, outras origens cujo coração é o controle estatal centralizador e a reprodução de disparidades sociais.
Para avaliar a prática de planejamento em Curitiba é necessário ter em mente que a convicção na racionalidade e na centralização foram os princípios fundamentais para a organização da atividade durante a maioria do período que este documento cobre. Falando historicamente, na sua concepção, o processo de planejamento já se encontrava relacionado à abordagem racionalista e centralizada comum aos governos militares. A convicção associada de que planejar é uma "atividade neutra", realizada por profissionais tecnicamente competentes, está, no entanto, ainda presente nos dias de hoje.
Os questionamentos elencados abaixo são o primeiro passo para um estranhamento necessário e uma tentativa de outra leitura da cidade. São perguntas provocativas, pertinentes ao tema estudado, sendo que algumas delas serão respondidas ao longo deste trabalho.
Afinal qual a Curitiba que queremos? Qual o modelo de desenvolvimento econômico e social que deve ser empreendido na cidade? Quais as prioridades de políticas e investimentos estabelecidos no plano diretor? Como trabalhar com o processo de internacionalização da metrópole, a cidade dita mercadoria e os objetivos propostos pela agenda da reforma urbana? Que tipo de Adequação do Plano Diretor foi recentemente aprovado, quais as suas principais prerrogativas? Como aconteceu o processo de construção coletiva desta lei? Por que o administrativo municipal quer manter vigente a Lei nº 2828 de 1966? Por que o Plano Diretor precisa ser ao mesmo tempo um instrumento básico, global e estratégico da política de desenvolvimento urbano? Como garantir a efetiva participação da população (Art 6º item XIV) a partir de um processo permanente de intervenção e construção coletiva da cidade?
3. PLANO DIRETOR DE CURITIBA E A GESTÃO DEMOCRÁTICA
Pela primeira vez em sua história de planejamento, Curitiba dedica uma parcela da Lei do Plano Diretor para legislar sobre a gestão democrática. Apesar de extremamente incipiente, com apenas 4 artigos, representando 3% do corpo da lei, nos faz pensar sobre a importância que nossos planejadores e governantes tratam este tema em comparação com outros assuntos, como os instrumentos de política urbana que chegam a assumir mais de 30% do corpo da lei.
quadro 1 – política e planejamento em Curitiba - sumário mandato prefeito partido Planos e características comentários 1962-65 Ivo Arzua · Plano Diretor de 1965 institucionalização do planejamento com a criação do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba - IPPUC ·ênfase no transporte público (eixos estruturais e sistema trinário) · revitalização de espaços públicos 1966-71 Omar Sabbag oposição política ao mandato anterior, prefeito não apóia o plano, fato que deu à equipe do IPPUC tempo para detalhar o Plano de 1965 e melhorara sua capacidade técnica 1971-75 Jaime Lerner (indicado/ditadura militar) ARENA sendo um dos componentes da “equipe local” que acompanhou a elaboração do Plano de 1965, o prefeito oferece total apoio à implementação de suas principais linhas 1975-79 Saul Raiz ARENA (indicado/ditadura militar) 1979-83 Jaime Lerner ARENA · Curitiba estabelecida como a Cidade Planejada (indicado/ditadura militar) 1983-85 Maurício Fruet PMDB · Plano Municipal de Desenvolvimento Urbano - PDDU, “complementando” os aspectos físico-territoriais do Plano de 1965 em aspectos sociais, econômicos, ambientais e administrativos busca diferenciar dos mandatos anteriores como “mais próximo à população”, resultando na descentralização das atividades de planejamentos (Freguesias como “subcentros”) enfraquecendo a centralização do IPPUC (eleito) 1985-88 Roberto Requião PMDB · continuidade continuidade (eleito) 1989-92 Jaime Lerner PDT · Curitiba como a Capital Ecológica promoção do turismo (eleito/candidato 12 dias antes das eleições) · projetos setoriais enfatizando aspectos estéticos e ambientais 1993-96 Rafael Greca PDT · continuidade continuidade (eleito) 1997-2000 Cassio Taniguchi PFL · aprovação do “novo plano” que mantém as características principais do Plano de 1965 (eixos estruturais e sistema trinário) (eleito) 2001-pres Cassio Taniguchi PFL · Curitiba como a Capital Social estabelecimento de reuniões públicas com o prefeito como reação ao resultado das eleições, onde o partido de oposição (Partido dos Trabalhadores – PT), conhecido pelas ênfase nas propostas de políticas sociais, obteve expressiva votação (eleito)
Garantir a participação dos diferentes segmentos da sociedade no planejamento e na gestão da política urbana e territorial é um grande desafio, principalmente
O momento de elaboração do Plano Diretor é uma oportunidade única de discutir qual é a cidade desejada e integrar as diferentes visões em torno de projeto de cidade justo e includente. São muitos os questionamentos acerca de como querem viver e quais devem ser as prioridades das políticas urbanas para a condução, como determina no seu artigo 6º (objetivos gerais da política de desenvolvimento urbano), do pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana. É claro que não se pode incorrer no erro de acreditar que um dispositivo jurídico vá garantir a melhora no ambiente urbano e uma gestão democrática. No entanto, acredita-se que é necessário quebrar a visão da cidade do pensamento único, do consenso, da cidade harmônica e equilibrada, fazendo transparecer as diferentes visões de cidade, revelar as desigualdades e as forças que se opõem à democratização do direito à cidade.
“A elaboração do Plano Diretor deve incentivar os municípios a avaliar e implantar todo o sistema de planejamento municipal: atualização e compatibilização dos cadastros, integração das políticas setoriais, dos orçamentos anuais e plurianual com o plano de governo e as diretrizes do Plano Diretor; capacitação das equipes locais, sistematização e revisão da legislação. É uma oportunidade para estabelecer um processo permanente de construção de políticas, de avaliação das ações e correção dos rumos.
A democratização das decisões é fundamental para transformar o planejamento da ação municipal em algo compartilhado e assumido pelos cidadãos, bem como para assegurar o comprometimento e a responsabilidade de todos no processo de construção e implementação do Plano Diretor”(MC, 2004).
A Lei nº 11266, aprovada em dezembro de 2004, em Curitiba, vem a ser uma adequação do Plano Diretor 1966 às diretrizes e aos instrumentos estabelecidos pelo Estatuto da Cidade.
Conforme declara o Plano Diretor – Lei n° 2828/1966, em seu artigo 1° – este visa propiciar melhores condições para o desenvolvimento integrado e harmônico e o bem-estar social da comunidade, bem como da região metropolitana de Curitiba. Conforme o plano isto é alcançado por meio das diretrizes básicas, do sistema viário, do zoneamento e do loteamento. No entanto, este plano não define qual é o modelo de desenvolvimento a ser adotado por Curitiba. Considerando apenas o zoneamento e sistema viário não é possível alcançar os benefícios do pleno desenvolvimento. A respeito do Plano Diretor de 1966, pergunta-se: Quais os princípios definidores de suas ações? E quais as prioridades estabelecidas para promover o bem-estar da comunidade e região metropolitana? Perguntas como estas, sem resposta, conduzem à questão: Por que o poder municipal insiste em manter o Plano Diretor de 1966, sendo que este não traduz a realidade da cidade de Curitiba e não se caracteriza efetivamente como Plano Diretor de Desenvolvimento? (conforme definição do Estatuto da Cidade).
Conforme as palavras de Hayakawa, “nós encaramos o plano diretor de uma cidade como a constituição de um país. A constituição estabelece as diretrizes gerais para o país e, depois, as leis vão se adaptando e se atualizando. A constituição americana existe desde 1776, com 27 artigos, e vigora até hoje. Então o plano Diretor de nossa cidade, discutido em 1966, aí o louvor a Ivo Arzua, em época de ditadura, ele conseguiu promover uma série de discussões sobre o Plano Diretor, algo inédito no país para aquela época, envolvendo as discussões com a sociedade e que resultou na elaboração da lei de 1966 e, junto à lei, foi criado o Instituto de Planejamento Urbano de Curitiba- IPPUC. O instituto foi criado exatamente para acompanhar, atualizar e aplicar o plano diretor, assim o IPPUC representa o plano diretor vivo”(informação verbal)[1][2].
E ainda Hayakawa, “falar sobre Curitiba é fácil, eu costumo dizer em minhas palestras que a coisa mais fácil que existe é falar de uma cidade onde as coisas acontecem”. Este discurso é extremamente repetido pelos técnicos municipais: “Curitiba sempre foi bem planejada, saiu à frente do Estatuto pois já aplicava há muito tempo os instrumentos definidos pelo Estatuto da Cidade”(informação verbal) 2.
Esta resistência quanto à atualização do Plano Diretor está, entre outras questões, na forma de apropriação há 39 anos do planejamento da cidade pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba (IPPUC). Não há nenhuma intenção de desmerecer o trabalho realizado pelos técnicos do IPPUC ao longo de quase 40 anos. O fato aqui questionado é a apropriação exacerbada do plano Diretor pelo instituto. Considerado como obra-prima do planejamento, o Plano Diretor de Curitiba corre o risco de apresentar a leitura definida apenas pelos técnicos. Assim, sem a leitura comunitária, ou com a participação popular incipiente, não será possível identificar os principais problemas, conflitos e potencialidades do ponto de vista de outros segmentos sociais não governamentais.
É importante lembrar que nenhuma leitura é exclusivamente técnica e expressa sempre a visão de quem a elaborou. O Plano é o momento de revelar as diferentes visões. Segundo orientações do próprio Ministério das Cidades as leituras técnicas produzidas devem ser enriquecidas com as leituras comunitárias, feitas por diferentes segmentos da população, sob os diversos pontos de vista. Assim a importância da participação democrática durante o processo de elaboração, implementação e avaliação do Plano Diretor.
No entanto, em Curitiba não houve a preocupação da comissão municipal de elaboração do Plano Diretor de prever métodos, elaborar subsídios, cartilhas, que facilitem a compreensão e popularizem as determinações do Plano Diretor. Permanece ainda a visão tecnocrática do planejamento compreensivo e os conceitos são definidos pelos intelectuais do planejamento, sem abertura para novas concepções exigidas na reforma urbana. No site do IPPUC, encontram-se os dez cadernos explicativos do Plano Diretor, mas este meio de comunicação ainda é inacessível e ineficiente como meio de informação ou debate para a maioria da população.
Com relação ao texto da Lei que institui a gestão democrática, pode-se afirmar que este não favorece a criação de um processo permanente de construção de políticas. O instrumento de democracia representativa inscrita no âmbito do Plano Diretor de Curitiba, no Artigo 49, é o órgão colegiado municipal de política urbana. Com caráter meramente consultivo, no texto de lei são apresentadas apenas suas finalidades, sendo que as demais normas disciplinares, bem como sua composição, serão submetidas à legislação específica.
Pela história de planejamento urbano adotado em Curitiba, a tecnocracia nas definições, a falta de vontade política do governo quanto à participação, a idéia de flexibilização das definições quanto à gestão democrática (legislação especifica) é entendida, neste caso, como espaço de manipulação, na concepção destas instâncias de participação. Este tipo de atitude oferece perigo quanto à efetividade dos órgãos colegiados, de representação legítima dos interesses da sociedade civil. Quanto mais critérios forem estabelecidos em lei, menor será a margem de manobra para compor órgãos de “participação” que sejam para legitimar o “consenso” da imagem e forma de planejamento da cidade.
Quanto aos demais espaços de participação descritos pela Lei em seu artigo 48, como conselhos, conferências, debates, audiências públicas, vemos a falta de um detalhamento adicional, que possa garantir a efetividade destes espaços de participação cidadã. Em nenhum momento do corpo da lei vemos instituído como será o processo de avaliação do Plano Diretor, qual será o método, os indicadores utilizados, etc.
Apesar de o poder municipal propor a descentralização da “participação” pelas Ruas da Cidadania, o processo de participação em Curitiba é extremamente incipiente, manipulado pela tecnocracia ou por alianças com o setor privado. O processo participativo não deixa fluir as contradições, mas procura o consenso de uma visão única da cidade.
Conforme descrito por Medeiros, em Implicações do Planejamento Estratégico para a Justiça Social em Curitiba, a construção de um determinado “processo participativo” estimula o consenso em torno da imagem (visão) da cidade e não permite debate nem trabalha conflitos, porque:
ü a imagem da cidade é construída pela equipe técnica do governo local;
ü o consenso é alcançado através do marketing massivo da cidade, que é “entregue” à população;
ü os conselhos são órgãos representativos (legalmente), mas não incluem todos os setores sociais afetados;
ü o conselho, órgão principal para a participação, é subutilizado ou não existente;
ü a representatividade nos conselhos é normalmente restrita ao setor privado e governo local;
ü os canais potenciais para a produção/discussão da informação não são utilizados adequadamente;
ü a formulação do plano de ações e sua implementação também restringem-se às arenas técnicas e de elite;
ü não há revisão sistematizada das ações propostas e que envolva a participação pública;
“O caso de Curitiba ilustra esta "privatização" da representação da sociedade civil. Ao convidar associações que em grande parte representam interesses privados, as autoridades locais em Curitiba interpretam mal não só participação pública na construção de políticas públicas, mas também aumentam a capacidade privada para interferir e beneficiar-se de instituições públicas. Dando principalmente a atores privados a oportunidade para deliberar nos conselhos, as autoridades locais formalizam a barganha, e não as políticas inclusivas (Young, 1990). Eles, na realidade, consolidam a privilegiada "posição de poder" original desses representantes privados que normalmente têm maiores recursos e maior capacidade para organizar e influenciar políticas públicas, se comparados com outros setores sociais (ibid.). Não se está defendendo que o setor privado não deveria ser representado. Realmente é um componente importante de qualquer corpo democrático que constrói decisões sobre desenvolvimento urbano, devido a sua participação intensiva na provisão de serviços urbanos e sociais.
A sustentabilidade do processo de planejamento mais democrático também depende da qualidade do processo participativo através do qual o planejamento é elaborado. Especialmente no caso de Brasil onde menos que 10% da população tem o terceiro grau completo (IBGE, 2000), a racionalidade aplicada ao planejamento em Curitiba contribui ao confinamento da atividade às arenas técnicas (Garcia, 1997), mantendo a participação pública distante. O planejamento assume a "aura complexa e profissionalizada", reforçando a convicção pública que só peritos são capazes de manejar tal tema e que a opinião pública não é uma contribuição "qualificada", criando uma apatia política geral que permeia a sociedade civil (Young, 1990)” (Medeiros, 2001).
Desta forma permanece o questionamento, como garantir a efetividade do processo democrático na construção da cidade de Curitiba e no detalhamento desta lei?
A plena realização da gestão democrática da cidade é, na verdade, a única garantia de que os instrumentos introduzidos, regulamentados ou sistematizados pelo Estatuto da Cidade não serão meras ferramentas a serviço de concepções tecnocráticas, mas, ao contrário, verdadeiros instrumentos de promoção do direito à cidade para todos, sem exclusões.
Nesse sentido, para que o Plano Diretor de Curitiba respeite os princípios instituídos pelo Estatuto da Cidade e seja coerente com as diretrizes aprovadas na Conferência das Cidades, é imperativo que mesmo as disposições regulamentadas por lei específica, principalmente aquelas que serão reguladas por meio do Decreto Lei, passem pelo crivo popular, como os conselhos municipais de desenvolvimento urbano, os debates, audiências e consultas públicas e as conferências sobre assuntos de interesse urbano.
"Dito isto, observa-se que há necessidade de ampliação institucionalizada da participação da sociedade civil, da Região Metropolitana, das demais esferas de governo e da própria Câmara Municipal de Curitiba no planejamento, revisão e fiscalização do Plano Diretor porquanto processo continuado de planejamento, execução, controle e avaliação de políticas públicas, em especial nas instâncias deliberativas máximas do município.”( Isidoro, 2004)
4. MERCADO DE TERRAS E OS INSTRUMENTOS DE INDUÇÃO AO DESENVOLVIMENTO
Um dos grandes desafios das cidades é garantir a justa distribuição dos benefícios e os ônus decorrentes do processo de urbanização. O padrão periférico de desenvolvimento capitalista das cidades brasileiras faz com que uma grande parte da população more nas periferias ou loteamentos irregulares sem nenhuma infra-estrutura e, em contrapartida, as áreas centrais, dotadas de todos os tipos de equipamentos, permaneçam ociosas. O conjunto de instrumentos indutores do desenvolvimento tem o objetivo de quebrar esta lógica, buscando de fato que a propriedade tenha a sua função social, estabelecendo uma regulação pública da propriedade urbana. Eles são a tentativa de intervir no mercado de terras, ampliando, entre outros benefícios, o acesso à moradia e assegurando o direito à cidade sustentável. Como isso acontece em Curitiba?
DA FUNCAO SOCIAL DA CIDADE E DA PROPRIEDADE
De acordo com o caput do art. 182 da Constituição Federal, a política de desenvolvimento urbano tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. O pleno desenvolvimento dessas funções deve ser compreendido como o pleno exercício do direito à cidade, a partir da observância das diretrizes norteadoras do desenvolvimento urbano. Em linhas gerais são elas:
1. Assegurar o respeito e tornar efetivos os direitos humanos;
2. Promover medidas para proteger o meio ambiente natural e construído, de modo a garantir a função social ambiental da propriedade na cidade;
3. Incentivar atividades econômicas que resultem na melhoria da qualidade de vida, mediante um sistema produtivo gerador de trabalho e de distribuição justa da renda e riqueza;
4. Combater as causas da pobreza, priorizando os investimentos e recursos para as políticas sociais (saúde, educação, habitação);
O direito à Cidade pertencente à categoria dos direitos difusos, tem como fonte os princípios das funções sociais da cidade e da propriedade, norteadores da política urbana. As funções sociais da cidade estarão sendo desenvolvidas de forma plena quando houver redução das desigualdades sociais, promoção da justiça social e melhoria da qualidade de vida urbana.
O direito á propriedade na Constituição de 1988
A constituição inscreve o direito à propriedade como um dos direitos e garantias fundamentais. No entanto, condiciona esta garantia ao cumprimento de uma função social. Estes dois conceitos estão intimamente interligados, não se concebendo um sem o outro. A função social não age como os instrumentos urbanísticos, mas sobre sua estrutura, qualificando-a, dando uma nova natureza, intimamente vinculada ao Direito Público, ao cumprimento de objetivos que extrapolam os estreitos limites dos direitos individuais.
É nesta sistemática que a propriedade urbana é disciplinada no texto constitucional que se refere à política urbana, que explicita que a função social da propriedade coincide com a da própria cidade: a ordenação desta, conforme as diretrizes inscritas no plano diretor. Não se concebe, então, a propriedade sem que atenda as funções sociais da cidade.
Desta forma, o cumprimento da função social da propriedade é um dos princípios essenciais para garantir a implementação dos objetivos da Reforma Urbana nas Cidades. No entanto o Plano Diretor de Curitiba dedica a esta matéria apenas o artigo 8º, sendo insuficiente para definir claramente o que é cumprir a função social e como isto será realizado no município de Curitiba. Também não são definidas as áreas que não cumprem a função social (conteúdo básico exigido pelo Estatuto da Cidade), oferecendo riscos à utilização e ao caráter redistributivo dos demais instrumentos de política urbana, que devem associar a sua aplicação a este conceito.
O artigo 9º, item XIV, do Plano Diretor de Curitiba estabelece: induzir a ocupação compatibilizada com a função social da propriedade urbana pelo ordenamento do uso e ocupação do solo. Por este artigo o instrumento de ordenação do solo será o mecanismo de indução do cumprimento da função social. Acredita-se que este instrumento isolado não consegue dar conta desta tarefa, num sistema capitalista e imobiliário de valorização do solo urbano.
DO PARCELAMENTO, EDIFICAÇÃO OU UTILIZAÇÃO COMPULSÓRIOS
Em seu capítulo a respeito do Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios (artigos 51, 52, 53 e 54) são apresentadas exceções que podem configurar uma retenção especulativa disfarçada. Qual a garantia de que terrenos com bosques não serão utilizados futuramente para novos empreendimentos? Neste caso as áreas de interesse ambiental deveriam estar averbadas em registro de imóvel para serem consideradas exceção. O restante da área que não possui bosque ou situação de interesse ambiental deve ser compreendida como qualquer outro terreno vazio e, portanto, cumprir determinada função social.
DA OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR
Anteriormente a esta lei, os recursos oriundos da outorga onerosa em Curitiba eram aplicados em projetos habitacionais. Com o Art. 60, além de programas e projetos habitacionais, os recursos poderão servir para promoção, proteção e preservação do patrimônio histórico, cultural, natural e ambiental; ordenamento e direcionamento da ocupação urbana; criação de espaços de uso público de lazer e áreas verdes; implantação de equipamentos urbanos e comunitários. Entende-se que esta abertura compromete o compromisso redistributivo do instrumento consagrado anteriormente.
Além disso, não existe um fundo, criado pelo Plano Diretor, para onde serão destinados os recursos, dificultando o monitoramento da aplicação dos recursos. Pode-se citar o exemplo do Plano Diretor de São Paulo em que
“Art. 235 - Fica criado o Fundo de Desenvolvimento Urbano - FUNDURB, com a finalidade de apoiar ou realizar investimentos destinados a concretizar os objetivos, diretrizes, planos, programas e projetos urbanísticos e ambientais integrantes ou decorrentes da Lei do Plano Diretor Estratégico, em obediência às prioridades nele estabelecidas.”
Ainda o artigo 60 afirma que a outorga onerosa do direito de construir propicia maior adensamento de áreas já dotadas de infra-estrutura. Conforme alerta o Guia de Implementação do Estatuto da Cidade, esta afirmação para o caso das cidades brasileiras não é verdadeira: “o aumento da densidade de área construída nem sempre significa o aumento da densidade populacional”. Isso acontece porque a forma de produção capitalista da cidade faz com que o aumento dos parâmetros urbanísticos torne determinadas áreas mais caras, obrigando a troca do perfil econômico dos moradores por um público de mais alta renda, que exige maior área construída por pessoa. “A densidade nas cidades brasileiras é alta exatamente onde não há investimentos em infra-estrutura ou grande densidade construtiva - as favelas e periferias de todas as grandes cidades. Desta forma o puro aumento do coeficiente de aproveitamento pode levar ao menor e não ao maior aproveitamento de uma área na cidade” (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2001).
DA OPERACÃO URBANA CONSORCIADA
Conforme descreve no Artigo 70, § 2º, caberá ao Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba - IPPUC - coordenação, acompanhamento e monitoramento de todo projeto de operação urbana consorciada. O poder instituído ao IPPUC centraliza demasiadamente o controle da operação urbana. Esta deveria ser motivo de audiências públicas, debate popular durante o processo de elaboração, pois está alterando diretrizes em escala local, bairro ou região.
No §2º do artigo 73[2][3], temos que os recursos obtidos com a operação urbana serão aplicados exclusivamente no programa de intervenções, definindo na lei de criação da operação urbana consorciada. Conforme avalia Rose Compans, o instrumento de outorga onerosa perde a sua concepção original enquanto instrumento de captura de mais valias urbanas decorrentes dos investimentos públicos em infra-estrutura. “Nas operações urbanas, a contrapartida exigida pelo poder publico é apenas uma antecipação à criação de um valor extraordinário resultante da concessão de potencial construtivo superior ao permitido fora de seu perímetro”. (Compans, p. 202)
Tanto o Art. 64 como o Art. 69 deixam para regulamentação específica os casos de associação da operação urbana consorciada com a utilização da outorga onerosa do direito de construir ou a transferência do direito de construir. Entende-se que este pode ser mais um espaço aberto para tomada de decisões livres na disciplina do solo urbano. Posto que nenhum ator é neutro, mas sujeito a um sistema de interesses, influências e pressões políticas, “quanto maior a flexibilidade normativa, maior a centralização de poder nas mãos dos governos e dos funcionários públicos que emitem pareceres técnicos e licenciam obras e atividades econômicas.”(Compans, p. 204)
TRANSFERÊNCIA DE POTENCIAL CONSTRUTIVO
Em Curitiba a transferência de potencial construtivo é um instrumento presente na lei orgânica do município, sendo usada desde 1982 para preservação do patrimônio histórico. Seu uso foi ampliado em 2000, com a inserção de áreas verdes e de fundos de vale a serem preservados. O instrumento também é utilizado por municípios da Região Metropolitana em parceria com Curitiba.
Neste trabalho, não se chegou a fazer um estudo minucioso da aplicação deste instrumento, o que possibilitaria avaliar se realmente cumpre com seu papel redistributivo. Para tanto, teria-se que rever mais cinco legislações específicas que tratam sobre a matéria. Conforme anuncia o poder público, o instrumento é uma experiência exitosa, pois oito áreas verdes foram transformadas em parques com recursos provenientes de transferência de potencial construtivo - Parque Tanguá, Barigui Sul e Nascentes do Iguaçu; Bosques Uberaba, Solitude, Portugal e Fazendinha e a Vila Olímpica - e cerca de 31 imóveis foram restaurados desde 1982.
5. QUESTÃO METROPOLITANA E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
Em 1997 já se discutia em Curitiba os desafios da questão metropolitana, sendo promovidA na Câmara Municipal uma série de debates sobre a importância da incorporação da abordagem metropolitana no Plano Diretor de Curitiba. Questões como os acertos e desacertos da experiência de Curitiba, a questão metropolitana, qualidade de vida e cidadania, planejamento urbano e desenvolvimento econômico foram amplamente discutidas. Na época, apesar da necessidade evidente de um novo Plano Diretor, após todos os debates, apenas a lei de zoneamento e uso do solo foram aprovadas e não houve nenhuma proposição efetiva para dar conta da questão metropolitana.
Em 2000, conforme os resultados preliminares do Plano de Desenvolvimento Integrado (PDI) da Região Metropolitana de Curitiba (RMC), em sua análise institucional, o processo de gestão metropolitana atualmente apresenta-se desgastado e ineficaz. Os maiores problemas encontram-se aliados às questões político-partidárias envolvidas, às descontinuidades de governo, falta de integração e de articulação intersetorial e interinstitucional dos entes responsáveis pela execução das políticas municipais e estaduais, desigualdades entre os municípios para participação nos processos de discussão e gestão, a hegemonia apresentada pelo município de Curitiba e a inexistência de instrumentos para a integração das organizações envolvidas com o planejamento metropolitano.
Atualmente volta à tona a discussão da questão metropolitana, mas de uma forma muito superficial. A Região Metropolitana é considerada o problema de Curitiba. Na verdade, devido ao tipo de planejamento e o encarecimento da terra urbana na capital, as cidades vizinhas têm funcionado como “municípios albergue”.
Desenvolvendo um olhar crítico sobre esta realidade, existem alguns questionamentos: O que os elaboradores do PDI querem dizer com um governo desgastado e ineficaz? Até que ponto isso não passa de um discurso hegemônico internacional? O que está por trás dos discursos de ingovernabilidade? Até que ponto é possível desenvolver políticas integradas, quem ficará com o ônus e quem ficará com os benefícios destas políticas? Como trabalhar as desigualdades entre municípios e as dificuldades de participação democrática? Como se dá o jogo de forças e contraforças entre os municípios integrantes da RMC? Quais são os mitos do discurso hegemônico e como revelá-los com vistas à construção de novas possibilidades? Tendo em vista a nova territorialidade do aglomerado metropolitano de Curitiba, como pensar também uma nova maneira realizar a gestão do espaço que não divida em partes a totalidade metropolitana? Em que medida os atores, processos e práticas podem ser responsáveis pela dominação e pela agudização das desigualdades socioespaciais, da segregação e do aumento da pobreza? Como promover o desenvolvimento integrado e harmonioso de Curitiba e a Região Metropolitana ( art 3o, art 9º item X) quando não são estabelecidos canais de diálogo entre as esferas administrativas municipais e as metropolitanas (Artigo 6º item VII, Art 7º item XI)? Como compatibilizar instrumentos de planejamento como, o Plano Diretor e o Plano de Desenvolvimento Integrado da Região Metropolitana (PDI/RMC) II, § 2º Artigo 3o)?
“Certamente um dos maiores desafios de um Plano Diretor para Curitiba é conciliar tradição de quase meio século de ordenamento urbano voltado ao pragmatismo estético em busca de um ordenamento ético da cidade, que pela posição privilegiada de capital do estado e de pólo metropolitano, não pode mais ignorar os irmãos que compõe o cinturão metropolitano, seja pela conformação geopolítica, seja pela interdependência socioeconomômica. Há imperiosa necessidade de que o Plano Diretor de Curitiba crie de fato instrumentos de gestão pública compartilhada de maneira metropolitana sob pena de se verem intangíveis prospecções em setores como habitação, transporte, trabalho e renda, meio ambiente, saneamento básico, saúde e educação, segurança pública, etc.” (Isidoro, 2004)
Tratar com seriedade a questão metropolitana é mais um dos desafios deste Plano Diretor. São os municípios da área metropolitana que ficam com ônus do processo de urbanização, que apresentam maiores densidades demográficas, as maiores ocupações irregulares, que sofrem com os conflitos ambientais. No entanto, oferecem à capital os seus recursos naturais, como a água, a madeira, a produção agrícola, a extração mineral, as indústrias, etc.
“Cabe pois, por diversas razões, em especial para que se garanta a efetividade deste Plano Diretor, a adoção do princípio da solidariedade compartilhada e responsável entre os municípios da grande Curitiba” (Isidoro, 2004).
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO DA REGIÃO
Que tipo de desenvolvimento econômico o plano diretor quer promover para a Cidade de Curitiba? Qual é o papel do Estado em se tratando da questão econômica? Qual é atualmente a capacidade produtiva da região? Quem prioritariamente deve ser atingido com estas políticas publicas?
Estes são alguns questionamentos que devem ser levantados, pois a matéria que trata da questão econômica (Cap II, Título IV), no texto da Lei do Plano Diretor, não está suficientemente desenvolvida. Desconsiderando a natureza diferente dos diversos atores da cidade (grandes e pequenos empreendedores), não cumpre com seu papel de determinar o direcionamento das políticas nesta área. A impressão deixada é que as diretrizes que oferecem maior detalhamento são exatamente aquelas que beneficiam grandes incorporações, aliadas ao grande capital, como por exemplo:
ü promover a manutenção, consolidação e o surgimento de novas regiões competitivas em termos econômicos;
ü maximizar a sinergia dos ativos da Cidade Industrial de Curitiba, potencializando a criação, difusão e uso do conhecimento e inovação;
ü fomentar as atividades econômicas baseadas em inovação tecnológica e em uso intensivo de conhecimento;
ü desenvolver as relações nacionais e internacionais com associações e instituições multilaterais, empresariais, bem como com organismos governamentais de âmbito Federal e Estadual, no intuito de ampliar as parcerias e a cooperação;
ü incrementar a participação do Município no mercado mundial e diversificar a pauta de exportações, favorecendo o aumento a competitividade regional;
Em oposição, outras estratégias são pouco detalhadas. Estas poderiam colaborar na busca de alternativas aos desafios impostos para a Cidade de Curitiba. Mesmo com a incorporação de planos específicos, acredita-se que as diretrizes abaixo descritas precisam ser melhor definidas no corpo da lei do Plano Diretor para garantir o direcionamento a ser tomado. Cita-se como exemplo:
ü articular e integrar as iniciativas de promoção econômica com os demais Municípios da Região Metropolitana de Curitiba;
ü incentivar e apoiar iniciativas de geração de oportunidades de emprego, trabalho e renda;
ü fortalecer e articular a base produtiva local;
ü adotar políticas fiscais que favoreçam a redução das desigualdades sociais;
ü promover a elevação do nível de escolaridade da população economicamente ativa.
Segundo parecer de Roseli Isidoro pode-se afirmar:
“A expansão quantitativa e qualitativa da capacidade produtiva do estado encontra-se ancorada em sete eixos de oportunidades: o fortalecimento da produção familiar rural, a modernização do agronegócio (com forte presença das cooperativas); complementaridade interindustrial da metal-mecânica e eletroeletrônica; a ampliação quantitativa e qualitativa do complexo madeireiro e papeleiro; a expansão da fronteira internacional, incluindo o Mercosul; ações voltadas para o melhor aproveitamento das vocações e do desenvolvimento das aptidões regionais e a retaguarda infra-estrutural, por meio da otimização do tripé transportes, energia e telecomunicações".
Neste sentido, face a evidente importância que tem o Pólo Metropolitano no contexto regional, é indispensável que o Plano Diretor defina de maneira clara os rumos do desenvolvimento econômico de maneira sustentável, articulado regionalmente e integrado ao estado, sob pena de se induzir ao erro, pela via do planejamento unilateral, desarticulado no tempo e no espaço, comprometendo o crescimento da cidade, levando ao isolacionismo e ao agravamento dos indicadores sociais.”(Isidoro, 2004)
"Dessa maneira, a elaboração de forma desarticulada, de Planos Diretores em municípios que mantém fortes relações sociais e econômicas entre si, não poderá gerar bons resultados, nem mesmo para a região e nem mesmo para cada um dos municípios. A construção de um pacto que articule processos locais e a elaboração de planos municipais depende essencialmente da vontade política dos atores envolvidos no processo de planejamento e seu comprometimento com esses processos supralocais". ( Ministério das Cidades, 2004, p.135)
6. CONCLUSÃO
A configuração atual das cidades está longe de oferecer condições e oportunidades eqüitativas a seus habitantes. A expansão das periferias comprova as desigualdades, agregando-se, além da distância física, a distância social da qualidade de vida.
Apesar do esforço de muitas administrações locais, como é o caso de Curitiba, em adequar ou elaborar o seu Plano Diretor, observa-se que muitos instrumentos estão longe de cumprir os princípios da reforma urbana. Em outras palavras, como completa Compans (2003, p. 210) “sem a construção de uma prática política democrática concreta, alicerçada em mecanismos de fiscalização e participação na gestão do uso do solo, a regulamentação dos instrumentos do Estatuto da Cidade poderá contrariar os princípios e objetivos da reforma urbana que antes visavam implementar”.
Para tanto, tem-se o entendimento de que os instrumentos devem associar como norma vinculante sua aplicação às diretrizes gerais instituídas no Art 2º do Estatuto da Cidade. Caso contrário pode-se constituir lesão à ordem urbanística. Se as diretrizes que estão no Estatuto forem de fato observadas e respeitadas, os instrumentos podem contribuir de maneira adequada para atender a política urbana no sentido de se reverter o quadro de desigualdades na construção de cidades mais justas.
A dinâmica de desenvolvimento e crescimento da metrópole de Curitiba exige mudanças criativas no padrão de gestão do espaço regional, em que os planos não podem ser concebidos como determinações puramente técnicas, ignorando qualquer dimensão que reconheça os conflitos e a realidade da desigualdade, mas precisa avançar em planos de ações e políticas públicas que subsidiem novas formas de pensar a complexidade metropolitana. Na reconstrução institucional, desejada democrática, encontra-se em jogo o fortalecimento de novos atores em busca da superação ou da produção de novos mundos urbanos possíveis.
7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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OMPANS, Rose. O Plano Diretor Entre a Reforma Urbana e o Planejamento Estratégico. In: SCHICCHI, Maria C. e BENFATTI, Dênio (orgs). Urbanismo: Dossiê São Paulo – Rio de Janeiro. PROURB- UFRJ e PUC/Campinas, 2003
CURITIBA/ PR. Lei No 11.266, de 16 de dezembro de 2004. Dispõe sobre a adequação do Plano Diretor de Curitiba ao Estatuto da Cidade - Lei Federal nº 10.257/01, para orientação e controle do desenvolvimento integrado do Município.
GARCIA, Fernanda Sánchez. Cidade Espetáculo - Política, Planejamento e City Marketing. Editora Palavra, Curitiba, 1997.
GRAZIA, de Grazia (org.) Plano Diretor, Instrumento de Reforma Urbana. FASE, Rio de Janeiro, 1990.
ISIDORO, Roseli. Parecer Processo nº05_00039_2004- Plano Diretor de Curitiba. Comissão de Urbanismo e Obras Públicas. Publicado no Diário da Câmara nº7271 de 03 de março de 2004.
MEDEIROS, Yole Milani. Implicações do Planejamento Estratégico para a Justiça Social em Curitiba. Dissertação (Mestrado em Desenvolvimento e Planejamento: Planejamento do Desenvolvimento Urbano). Development Planning Unit, University College London, Londres, 2001.
MC - MINISTÉRIO DAS CIDADES - PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO - Guia para a elaboração pelos municípios e cidadãos. Junho de 2004, Brasília. Disponível em www.cidades.gov.br
OLIVEIRA, Dennison de. Curitiba e o Mito da Cidade Modelo. Editora da Universidade Federal do Paraná, Curitiba, 2000.
SÃO PAULO/ SP. Lei Nº 13.430, de 13 de setembro de 2002. Plano Diretor Estratégico de São Paulo.
YOUNG, Iris. Justice and the Politics of Difference.
[1] Item baseado na tese de dissertação de Yole Medeiros, Implicações do Planejamento Estratégico para a Justiça Social em Curitiba.
[2] Palestra proferida por Luiz Hayakawa, então presidente do IPPUC, em exposição sobre o Plano Diretor de Curitiba, no Seminário Nacional –
CURITIBA/ PR. Lei No 2828, de 10 de agosto 1966. Dispõe sobre o Plano Diretor de Curitiba.
Reforma Urbana e o Estatuto da Cidade- Experiências Brasileiras, realizado em Curitiba, 23/04/2002.