Sob vários aspectos a aprovação do Estatuto da Cidade deve ser considerada um marco na história recente de nosso país, sobretudo no sentido da consolidação de um Estado Social e Democrático de Direito - na esteira do que estabelecido na Constituição da República de 1988.

Jorge Reis NOVAIS, em sua obra fundamental Contributo para uma teoria do Estado de Direito: do Estado Liberal ao Estado Social e Democrático de Direito, defende que, por definição, o Estado de Direito de nossa época é (já que as crescentes demandas societais levam a isto) social e democrático. Tal adjetivação ao ente Estado implica na elucidação das dimensões essenciais de uma compreensão atualizada do velho ideal de limitação jurídica do Estado com vista à garantia dos direitos fundamentais dos cidadão. “De facto, ela sugere imediatamente a confluência no mesmo princípio estruturante da ordem constitucional de três elementos que poderíamos sintetizar por: a segurança jurídica que resulta na proteção os direitos fundamentais, a obrigação social de configuração da sociedade por parte do Estado e a autodeterminação democrática” (NOVAIS, 1987, p. 224).

Gilberto BERCOVICI, nesta mesma seara, tratando da transição do Estado Liberal até a constituição do Estado Social, vai dizer que com o advento do Estado Social o Direito se modifica, enunciando prestações positivas para reduzir desigualdades na repartição dos encargos sociais, reforçando a sua ligação com a política. Com a definição dos fins do Estado nessa nova ordem o Estado deixa de ser apenas o poder soberano para, também, tornar-se o principal responsável pelo direito à vida, concretizado por meio dos direitos sociais (BERCOVICI, 2002, p. 120); é assim que o planejamento para do futuro torna-se palavra de ordem para os governos constituídos e que a Constituição passa a, mais do que nunca, ser o estatuto jurídico do político.

Com o constitucionalismo moderno, descumprir os preceitos fundamentais constantes na Carta Magna eiva de inconstitucionalidade as ações de governo que os descumpram; com o constitucionalismo moderno a execução de políticas públicas torna-se tarefa fundamental do Estado Social.

 “O Estado Social fundamenta e consolida a unidade política materialmente, tornando-se o locus da luta de classes. Sua função, geralmente, é de mediador, tentando buscar a integração social com base em um mínimo de valores comuns. Não há, portanto, o desaparecimento da luta de classes, mas a criação de meios que garantam que ela não irá, necessariamente, se degenerar em um confronto aberto” (BERCOVICI, 2002, p. 120-121) e salienta o autor: “Isto só pode acontecer efetivamente quando o pressuposto do Estado Social é a democracia”.

Tudo o que foi dito acerca do Estado Social e Democrático de Direito serve para fundamentar duas questões centrais na análise da importância do Estatuto da Cidade - seja em relação à próprio ordenamento jurídico, seja na perspectiva da luta pela reforma urbana - que é i) a definição do Estado brasileiro, por meio da Constituição da República, como um Estado provedor e ii) e democracia como valor fundamental na definição dos rumos tomadas na esfera do político.

É em vista deste dois aspectos, fundamentalmente, que acima nos referimos ao Estatuto da Cidade como um marco na história recente de nosso país: por reafirmar um Estado Social tupiniquim e por ter a marca da democracia em sua gênese e na determinação do vir a ser das cidades.

Consolidando O Estado Social Brasileiro

A Lei Federal n. 10.257, de 10 de julho, veio dar um ânimo àqueles que defendem a transformação da sociedade pela inclusão dos excluídos – mácula do sistema capitalista de produção. Numa realidade em que a palavra de ordem é a “reforma estrutural” do Estado, apanágio da doutrina neoliberal, provocando uma verdadeira mutilação do texto constitucional brasileiro na defesa de uma falacioso Estado Mínimo, qualquer movimento que indique a retomada dos rumos para o país é realmente algo a ser comemorado – pois não como negar que a pauta social no Brasil é algo ainda marcado pela realidade do século XIX.

“A importância do nova lei merece ser enfatizada, sobretudo porque o Estatuto da Cidade com certeza vai dar suporte jurídico ainda mais inequívoco à ação daqueles governos municipais que têm se empenhado no enfrentamento das graves questões urbanas, sociais e ambientais que têm diretamente afetado a vida de enorme parcela de brasileiros que vivem em cidades” (FERNANDES, 2002, p. 7).

O Estatuto da Cidade vem, então, contribuir para e garantir a intervenção estatal na modificação do estado de coisas que nos cerca. Segundo Edésio Fernandes, a nova lei teria quatro dimensões fundamentais: consolida um novo marco conceitual jurídico-político para o Direito Urbanístico; regulamenta e cria novos instrumentos urbanísticos para a construção de uma ordem urbana socialmente justa e includente pelos municípios; aponta processos político-jurídicos para a gestão democrática das cidades; e propõe instrumentos jurídicos para a regularização fundiária dos assentamentos informais em áreas urbanas municipais (FERNANDES, 2002, p. 8).

Relacionar o Estatuto com a norma jurídica que lhe dá fundamento e condição de validade é fundamental. Assim, deve-se ter claro a proximidade do Estatuto da Cidade com a Constituição da República, sendo aquele a lei que vai regulamentar  toda a previsão constitucional referente à política urbana. E mais, o Estatuto vai ser o responsável por dar maior concretude a dois dos mais importantes princípios que orientam a organização de nosso Estado Social, quais sejam a função social da propriedade e da cidade[1] e a democracia participativa – instrumentos necessários para a efetivação do valor maior de nosso ordenamento que é a defesa da dignidade da pessoa humana.

A partir de 2001, para a propriedade urbana cumprir a sua função social deve-se observar rigorosamente a determinação constante na legislação urbanística, sobretudo no contexto municipal. É nesse sentido que a lei do plano diretor ganha toda a importância no contexto da gestão da coisa pública e consecução dos objetivos e fins da República. Com o Estatuto a promover uma considerável mudança paradigmática na ordenação da cidade, mais do que nunca compete aos Municípios promover a materialização do paradigma  da função social da propriedade e da cidade através da reforma da ordem jurídica-urbanística municipal.

Confirmando e ampliando o espaço constitucional garantido a ação dos municípios no controle do processo de desenvolvimento urbano, o Estatuto da Cidade não só regulamentou os instrumentos urbanísticos trazidos pela Carta Maior, como criou novas possibilidades de intervenção. Tratam-se de instrumentos que podem, na verdade devem, ser utilizados pelos Municípios de forma combinada, de maneira a promover não apenas a regulação normativa dos processos de uso, desenvolvimento e ocupação do solo urbano, mas especialmente para induzir ativamente os rumos de tais processos. Atuando dessa forma, os municípios terão melhores condições para interferir diretamente e reverter em alguma medida, o padrão e a dinâmica dos mercados imobiliários produtivos formais, informais e sobretudo especulativos que, tal como operam hoje, têm determinado o processo crescente de exclusão e segregação espacial nas cidades brasileiras (FERNANDES, 2002, p. 9). Fica, assim, à disposição do Poder Público uma variada gama de possibilidades para a efetivação de uma nova ordem urbana que seja ao mesmo tempo economicamente mais eficiente e politicamente mais justa e sensível às questões sociais e ambientais nas cidades.

O Estatuto da Cidade dispensa um tratamento especial ao plano diretor em razão da concepção adotada no texto constitucional deste ser o principal instrumento para os Municípios promoverem uma política urbana que tenha por objetivo o pleno respeito aos princípios das funções sociais da cidade e da propriedade urbana e garantir bem estar de seus habitantes.

Para serem alcançados os objetivos da política urbana de garantir o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, do cumprimento da função social da propriedade, e garantir condições dignas de vida nos termos do artigo 182 da Constituição, o Município, na consecução dessa política, tem como principal instrumento o plano diretor.

“Pelo texto constitucional, o plano diretor é considerado como instrumento básico da política de desenvolvimento urbano, portanto é o instrumento básico do planejamento urbano. Como um dos objetivos da política urbana é garantir que a propriedade urbana atenda a sua função social, o plano diretor, como instrumento básico dessa política, tem atribuição constitucional para disciplinar essa matéria. Isto é, cabe às normas do plano diretor estabelecer os limites, as faculdades, as obrigações e as atividades que devem ser cumpridas pelos particulares referentes ao direito de propriedade urbana”.

O plano diretor deve obrigatoriamente conter as normas que vão disciplinar o conteúdo da propriedade, direcionando em que medida essa estará cumprindo a sua função social. “O plano diretor como plano de urbanístico se caracteriza como plano imperativo por suas diretrizes serem impositivas para a coletividade, apresentando um conjunto de normas de conduta que os particulares ficam obrigados a respeitar” (SAULE, 2002, p. 77-78).

A Marca Democrática

Seria um grande equívoco considerar que o Estado Social foi algo dado historicamente, mais correto é considerá-lo como algo construído pelas forças sociais que fundaram um Estado comprometido com as questões sociais e com a transformação da sociedade.

Observar a gênese do Estatuto da Cidade contribui para elucidar que por detrás de uma legislação que garante direitos sociais está uma longa trajetória de luta e mobilização, marcada por vitórias e derrotas.

No contexto brasileiro deve-se salientar a importância do Movimento Nacional pela Reforma Urbana, um movimento que inicia sua luta desde os anos 60 mas que apenas se consolida nos anos 80, sendo responsável pela inserção no texto constitucional do capítulo referente à política urbana. “Em 1987, formou-se uma articulação do conjunto dos atores sociais urbanos envolvidos na negociação da Emenda Popular pela Reforma Urbana, dentro do processo de participação que se deu durante a elaboração da nova Constituição brasileira” (GRAZIA, 2002, p. 15).

Como salientado, foi por meio desta emenda popular que criou-se na Constituição da República o capítulo urbano, determinando seu eixo fundamental que é a função da social da propriedade e da cidade. “Embora esta diretriz fundamental tenha sida submetida ao Plano Diretor, contrariando as demandas dos setores que encaminharam a Emenda Popular, continua tendo uma importância relevante e inovadora nos termos de América Latina e talvez em termos de “Terceiro Mundo” (GRAZIA, 2002, p. 16).

Três eram os princípios que há época orientavam as ações do Fórum Nacional de Reforma Urbana (FNRU), e que acabaram por influenciar a Emenda Popular que aqui se trata: i) Direito à Cidade e à Cidadania; ii) Gestão Democrática da Cidade e iii) Função Social da Cidade e da Propriedade. Estes princípios baseiam-se, presentes ainda hoje, na leitura das cidades cujo padrão de produção, ocupação e gestão é marcado pela mercantilização do solo, da moradia, do transporte de massa e dos demais equipamentos e serviços urbanos. É um modo de ver e fazer a cidade no qual os homens estão distribuídos desigualmente no espaço provocando assim uma subordinação dos direitos políticos, dos direitos individuais, da cidadania, aos modelos de uma racionalidade econômica. A distribuição dos equipamentos e serviços é, freqüentemente, realizada conforme o lugar onde os critérios de rentabilidade e de retorno do capital investidos são mais atendidos. Esse modelo, excludente, deu origem à imensa desigualdade e segregação existentes nas cidades e em todo o país. (GRAZIA, 2002, p. 17).

Mas o processo que marcou a aprovação do Estatuto da Cidade no parlamento não foi fácil nem rápido, haja vista o longo período que levou para sua aprovação – ainda que fosse uma exigência a regulamentação do texto constitucional. Sabia-se que se estava tratando de uma questão de fundamental importância, que colocaria em questão interesses dos mais variados vieses. Foram muitos os atores sociais que contribuíram para a aprovação do Projeto de Lei 5.788/90, destacando indubitavelmente o FNRU que acompanhou permanentemente o processo, enfrentando consensos e dissensos internos, elogios e críticas externos, até chegar a sua aprovação. “Tratava-se de um disputa política, pela afirmação de uma concepção da questão urbana, com a finalidade de garantir o direito de à cidade e mudanças nas formas de vida, nas práticas de definição e de distribuição dos recursos disponíveis, nas formas e gestão e de escolha das prioridades para as políticas públicas” (GRAZIA, 2002, p. 25).

Já foi dito que o Plano Diretor adquire status de ferramenta fundamental para implementação da maioria dos instrumentos dispostos no Estatuto da Cidade. No tocante a Gestão Democrática, ainda que represente um dos maiores avanços da nova lei, estabelece-se um grande desafio: que é efetivar este preceito (que na verdade tem fundamento constitucional[2]). Dada a tradição excludente que impera em nosso país, a participação de todas as parcelas da população é um dos requisitos que se coloca para o futuro, tornado-se um dos principais elementos de legitimidade e validade de políticas públicas e formas de administração pública local (LEAL, 2003, p. 177). E o Estatuto da Cidade, consubstanciado na Lei do Plano Diretor, ruma nesta direção de estabelecer por meio de lei um sistema de gestão democrático, que “compreende esferas públicas com a participação da sociedade civil, que possui competências para normatizar, executar e fiscalizar as atividades do Poder Público”.

Uma vez possuindo a legitimidade necessária, e só o terá por meio da participação popular,  deve o Plano Diretor preocupar-se com a instrumentalização da função social da cidade, que pressupõe o acesso de todos os cidadão a um espaço urbano desenvolvido e equilibrado. Para tanto dispõe o Poder Público de inúmeros dispositivos que permitem a consecução deste princípio constitucional: um deles é o Plano Diretor.

“O primeiro passo, neste sentido, é definir os critérios a serem atendidos pela propriedade urbana para que cumpra sua função social, a fim de que se possa dispor de parâmetros concretos em caso de ações coercitivas visando à sua efetivação. Também aqui a participação de todos os segmentos da sociedade é importante, pois dependendo dos padrões adotados, pode-se, mais uma vez, perpetrar a injustiça social” (LEAL, 2003, p. 180).

“O Estatuto da Cidade reúne princípios e instrumentos que, em mãos de governos democráticos e de forças sociais que defendem os interesses das camadas populares, podem ser acionados em direção à conquista da urbanidade e da democracia, apostando em cidades justas, democráticas e sustentáveis” (GRAZIA, 2002, p. 37).

BIBLIOGRAFIA

BERCOVICI, Gilberto. Política Públicas e o Dirigismo Constitucional in Revista da Academia Brasileira de Direito Constitucional, Volume 3. Curitiba, 2002.

LEAL, Rogério Gesta. Direito Urbanístico: condições e possibilidades para o espaço urbano. Rio de Janeiro: Renovar, 2003.

NOVAIS, Jorge Reis. Contributo para uma teoria do estado de direito – do estado de direito liberal ao estado social e democrático de direito, Coimbra: Coimbra, 1987.

OSÓRIO, Letícia Marques Osorio. Estatuto da Cidade e Reforma Urbana – Novas Perspectivas para as Cidades Brasileiras. Porto Alegre: Editora Fabris, 2002.

SAULE Jr., Nelson. O Estatuto da Cidade e o Plano Diretor In. (Org.). Estatuto da Cidade e Reforma Urbana: Novas Perspectivas para as Cidades Brasileiras (Letícia Marques.Òsorio –Org.) Porto Alegre: Sergio Antônio Fabris Editor. 2002. p 77 a 120