Ao fim da década de 1970 e início da década de 1980, ocorreu, no Brasil, um fenômeno político que acabou sendo conhecido como redemocratização. Este fenômeno caracterizou-se pela ampliação de formas de organização social e pelas reivindicações de maior participação da população, especialmente de seus segmentos organizados, nos processos de decisão. Os movimentos sociais que constituíram e que foram constituídos no interior deste processo foram capazes, em muitos casos, de encaminhar propostas e influenciar nas deliberações da Assembléia Nacional Constituinte. Neste sentido, o texto da Constituição Federal de 1988 traz conteúdos que refletem lutas históricas em vista de direitos fundamentais.

O Estatuto da Cidade foi gestado neste processo, tendo sido criado para regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituição Brasileira resultantes da ação dos movimentos sociais urbanos que reivindicavam melhorias nas condições de vida e habitação nas cidades: os “movimentos de luta pela moradia”. Estes artigos tratam da política de desenvolvimento urbano no Brasil e remetem seu detalhamento a uma lei complementar. Esta Lei, que ganhou o número 10.257/01, foi debatida no Congresso Nacional durante mais de dez anos, até ser aprovada em julho de 2001, ficando conhecida como “Estatuto da Cidade”.

O texto dos artigos 182 e 183 da Constituição e a própria redação da Lei permitem perceber que a política de desenvolvimento urbano está orientada por dois princípios: (i) a função social da cidade e da propriedade e (ii) a gestão democrática.

O objetivo deste texto é explicitar as bases teóricas e a concepção de democracia que fundamenta o Estatuto da Cidade, analisando, especialmente, os instrumentos de gestão previstos e regulamentados pela Lei. Este trabalho assume um papel importante em conseqüência da diversidade de apropriações do conceito de democracia que resulta na dificuldade em avaliar e, portanto, reivindicar, a democratização da gestão nos governos municipais.

No decorrer da argumentação será possível perceber que a forma de gestão prevista no Estatuto da Cidade determina a participação dos cidadãos na administração por meio de espaços institucionalizados de decisão, orientando, desta forma, para um conceito de democracia participativa. Já no inciso II do art. 2^o, que estabelece as diretrizes gerais da execução da política urbana, consta, como a segunda de dezesseis diretrizes, a “gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano” (BRASIL, 2001).

Além da formulação do princípio, destacam-se, ainda, seis pontos que abordam a participação na gestão:

1. A gestão orçamentária participativa abordada na alínea f do inciso III do art. 4^o e no art. 44;

2. A realização de audiências públicas para implantação de empreendimentos que gerarem impacto econômico ou social conforme o inciso XIII do art. 2º;

3. A garantia da participação de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil, conforme consta no § 3^o art. 4^o, do em todos os instrumentos da política urbana definidos neste mesmo artigo;

4. A determinação, constante no Capítulo III, que regulamenta o Plano Diretor, o § 4^o do Art. 40, de que os poderes executivo e legislativo municipais deverão garantir, durante a elaboração do plano, a promoção de audiências e debates com a participação da população e a publicidade e livre acesso das informações produzidas.

5. A gestão participativa nos “organismos gestores das regiões metropolitanas e aglomerações urbanas [...] de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exercício da cidadania.” (BRASIL, 2001);

6. Finalmente, no Capítulo IV, que trata especificamente da Gestão Democrática, a lei determina que sejam utilizados como instrumentos para garantir a gestão democrática: i) os órgãos colegiados de política urbana, ii) debates, audiências e consultas públicas, iii) conferências e iv) iniciativa popular de projeto de lei.

Como é possível perceber, na forma como se apresenta a regulamentação da gestão democrática nesta Lei, há uma orientação para a ampliação dos espaços de participação da comunidade, encaminhando para as situações em que o poder público constituído abre mão do seu direito de decisão em favor de instâncias participativas.

Na seção seguinte procurar-se-á resgatar os conceitos de democracia no sentido de melhor compreender a relação entre democracia e participação, fundamentando o debate sobre as políticas participativas na gestão urbana.

Democracia é um conceito discutido em grande profundidade, porém, a diversidade de teorias e concepções que tratam o tema implica na necessidade de uma breve revisão dos múltiplos significados[1] que o termo assume.

A idéia de sociedade democrática surge nas cidades-estado da antiga Grécia. O termo Demo (povo) kratein (governar) se refere à participação das pessoas nas assembléias realizadas em praça pública para decisão de assuntos de ordem política. É importante ressaltar que nem todos os habitantes das cidades-estado eram considerados como parte do “povo”: os escravos e as mulheres, por exemplo, não estavam incluídos. Hannah Arendt (2001) afirma que esta diferenciação ocorre porque, para a época, considerava-se que só podia se ocupar das questões da vida pública aquele que não precisasse se ocupar dos problemas da vida privada. Portanto, o homem que não tivesse escravos e tivesse, por este motivo, que se preocupar com as questões de sobrevivência, a mulher que tinha que se ocupar dos filhos e da casa e os escravos, não poderiam se envolver com as decisões políticas.

No início da era moderna houve uma valorização da cultura grega e a democracia voltou à pauta dos debates políticos e, na esteira da valorização da racionalidade, o questionamento da legitimidade da monarquia, sendo o monarca um representante divino, trouxe a reboque a defesa da república. Entre os que levantaram esta discussão estava Jean-Jacques Rousseau. Para compreender o significado de democracia para Rousseau é necessário, em primeiro lugar, analisar alguns conceitos centrais para o sistema político rousseauniano.

Rousseau (1978), em Do Contrato Social, apresenta os fundamentos da sua visão sobre a constituição da sociedade civil. Ressalta-se que a concepção rousseauniana de sociedade é essencialmente normativa, ou seja, descreve como deveria ser a fundação de uma sociedade civil e como deveriam funcionar seus corpos constituintes para que pudesse alcançar o objetivo de felicidade geral das pessoas. Esta felicidade só poderia ser alcançada se todos os homens fossem livres. Portanto, o elemento fundador da teoria política de Rousseau é a liberdade.

"Encontrar uma forma de associação que defenda e proteja a pessoa e os bens de cada associado com toda força comum, e pela qual cada um, unindo-se a todos, só obedece contudo a si mesmo, permanecendo assim tão livre quanto antes". (ROUSSEAU, 1978, p.32).

O ato desta associação é denominado por Rousseau de pacto social, que é regulamentado por um contrato social, cujo objeto principal é:

"Cada um de nós põe em comum sua pessoa e todo o seu poder sob a direção suprema da vontade geral, e recebemos, enquanto corpo, cada membro como parte indivisível do todo. [...] Essas cláusulas, quando bem compreendidas, reduzem-se todas a uma só: a alienação total de cada associado, com todos os seus direitos, à comunidade toda". (ROUSSEAU, 1978, p.33)

Esta associação constitui o Estado – enquanto corpo político – que por meio do próprio povo exerce a prerrogativa de legislar. Para Rousseau, o Governo, por deliberação e a serviço do Estado, exerce a função executiva. Este governo pode se apresentar de várias formas: monárquico se for o governo de um, aristocrático se for o governo de alguns e democrático se for o governo de vários. Portanto, o sentido da democracia para Rousseau é o de um governo no qual a maioria da população participa diretamente. A participação de todos na elaboração das leis que refletem a vontade geral é condição sine qua non para existência do Estado, seja qual for o tipo de governo que este possua, o que, portanto, nada tem a ver com o seu conceito de democracia. É neste sentido que sua argumentação leva a uma teoria da democracia direta.

Já por volta de 1940, Joseph Schumpeter questiona as teorias democráticas da época e as práticas denominadas democráticas, interrogando porque o ideal democrático das teorias do século XVIII – que apregoavam o bem comum e a justiça – não se realizara. No entendimento de Schumpeter (1984) a questão é mal compreendida. Ele introduz no debate a contraposição entre a idéia de democracia como forma e não como substancia ao afirmar que democracia não é nada mais que um método político, e critica a idéia de democracia como teoria de meios e fins.

Para desenvolver esta idéia, Schumpeter (1984) concentra-se na idéia de bem comum ou de vontade geral, que caracteriza o que ele denomina de doutrina clássica da democracia. Afirma que

"a filosofia da democracia do século XVIII [...] é o arranjo institucional para se chegar a decisões políticas que realiza o bem comum fazendo o próprio povo decidir as questões através da eleição de indivíduos que devem reunir-se para realizar a vontade desse povo" (SCHUMPETER, 1984, p.313).

Ao apresentar esta definição, Schumpeter (1984) traz para análise dois problemas: i) o bem comum e a vontade do povo e ii) as questões decididas pelo próprio povo. Quanto ao primeiro problema o autor afirma que a vontade geral não pode ser definida pois na sociedade existe um conflito de interesses. Além disso afirma que, pela complexidade do Estado e pela abrangência das variáveis envolvidas e também pelo reduzido senso de responsabilidade e ausência de desejo efetivo, faltaria ao cidadão comum discernimento sobre política e, portanto, este não teria capacidade de decidir racionalmente sobre estas questões. A argumentação de Schumpeter (1984) leva à conclusão de que, por estas limitações, a doutrina clássica da democracia não pode ser implementada e que, portanto, outro método democrático deve ser aplicado.

“A democracia é um método político, ou seja, certo tipo de arranjo institucional para se alcançarem decisões políticas – legislativas e administrativas –, e portanto não pode ser um fim em si mesma, não importando as decisões que produza sob condições históricas dadas”. (SCHUMPETER, 1984, p.304).

Portanto, ao contrário do que os teóricos do século XVIII pensavam, a democracia não poderia ser considerada como um ideal e sim um arranjo específico para se tomar decisões. Portanto, dado que o cidadão comum não pode governar e a ele cabe apenas aceitar ou rejeitar o governo que se coloca, o que diferenciaria o método democrático de qualquer outro seria a liberdade do indivíduo de disputar o voto do povo, ou seja, a teoria de Schumpeter (1984) baseia se na competição pelo poder e pelos cargos políticos. Ele define que:

“o método democrático é aquele acordo institucional para se chegar a decisões políticas em que os indivíduos adquirem o poder de decisão através de uma luta competitiva pelos votos da população”. (SCHUMPETER, 1984, p.336)

A prática deste “método” democrático, no entanto, evidenciou uma série de contradições, como por exemplo, a ausência de representação de grupos minoritários. Por este motivo as teorias mais recentes de democracia defendem um formato participativo que seja capaz de evidenciar as realidades locais e, em alguns casos, situações específicas.

É o caso de Boaventura de Sousa Santos (2002) que afirma a existência de uma prática hegemônica de democracia – representativa elitista – no século XX, característica dos países do norte mas que propõe estender o modelo liberal representativo a todo o mundo, ignorando possíveis experiências diferenciadas que possam ocorrer ou ter ocorrido. Esta concepção hegemônica resulta do enfrentamento entre duas concepções de mundo:

“de um lado, a concepção que C.B. MacPherson batizou de liberal democracia e de outro uma concepção marxista de democracia que entendia a autodeterminação no mundo do trabalho como o centro do processo de exercício da soberania por parte de cidadãos entendidos como indivíduos-produtores” (SANTOS, 2002, p.43-4)

Santos (2002) ressalta três questões em torno das quais se estabelece a discussão da concepção hegemônica de democracia: i) relação entre procedimento e forma; ii) o papel da burocracia na vida democrática; iii) a inevitabilidade da representação nas democracias de grande escala. Para a concepção hegemônica estas três questões se articulam de maneira que a democracia seja entendida como um determinado conjunto de regras e procedimentos para constituição de governos representativos, no qual é inevitável a perda de controle sobre o processo de decisão política e econômica pelos cidadãos e seu controle crescente por formas de organização burocrática. Ressalta-se ainda que a escolha do representante pela maioria autoriza (legitima) o governo, pois a assembléia, escolhida pelo povo, reproduz, em menor escala, a configuração social. Na concepção contra-hegemônica a questão da configuração social é questionada, pois se observa que os grupos minoritários não tem condições de garantir sua representação. Neste sentido, argumenta-se a necessidade de articulação entre democracia representativa e democracia participativa para defesa de interesses e identidades subalternas, estabelecendo uma nova gramática social e uma nova forma de relação entre Estado e sociedade que promova um experimentalismo participativo resultando na transferência de práticas e informações do nível social para o nível administrativo. Neste sentido, se propõe uma redefinição do papel da burocracia que tire proveito da criatividade dos atores sociais na qualificação das decisões e das ações do governo.

A partir deste debate, e de algumas experiências ocorridas no sul da Europa e na América do Sul, Santos (2002) ressalta a complementaridade entre a democracia participativa e representativa afirmando a

“possibilidade da inovação entendida como participação ampliada de atores sociais de diversos tipos em processo de tomada de decisão. Em geral, estes processos implicam a inclusão de temáticas até então ignoradas pelo sistema político, a redefinição de identidades e vínculos e o aumento da participação, especialmente no nível local”. (SANTOS, 2002, p. 59)

Baseado neste argumento, o autor propõe três teses para o fortalecimento da democracia participativa:

“1ª tese: pelo fortalecimento da demodiversidade. Essa tese implica reconhecer que não existe nenhum motivo para a democracia assumir uma só forma. Pelo contrário, o multiculturalismo e as experiências recentes de participação apontam no sentido da deliberação pública ampliada e do adensamento da participação. O primeiro elemento importante da democracia participativa seria o aprofundamento dos casos nos quais o sistema político abre mão de prerrogativas de decisão em favor de instâncias participativas”.

“2ª tese: fortalecimento da articulação contra hegemônica entre o local e o global. Novas experiências democráticas precisam do apoio de atores democráticos transnacionais nos casos nos quais a democracia é fraca [...]. Ao mesmo tempo, experiências alternativas bem-sucedidas [...] precisam ser expandidas para que se apresentem como alternativas ao modelo hegemônico. Portanto, a passagem do contra hegemônico do plano local para o global é fundamental para o fortalecimento da democracia participativa”.

“3ª tese: ampliação do experimentalismo democrático. [...] as novas experiências bem-sucedidas se originaram de novas gramáticas sociais nas quais o formato da participação foi sendo adquirido experimentalmente. É necessário para a pluralização cultural, racial e distributiva da democracia que se multipliquem experimentos em todas essas direções.” (SANTOS, 2002, p.77-8)

Estas teses, de uma forma ou de outra, perpassam a luta dos movimentos e organizações da sociedade que buscam condições de influenciar as decisões dos governos, estes últimos na condição de poderes políticos instituídos. Desta forma, estes movimentos e organizações promovem a inclusão de pautas de discussão até então desprezadas e a defesa de interesse subalternos. No caso brasileiro é possível identificar diferentes espaços ampliados de democratização, ainda que a democracia no Brasil se encontre em estágio pouco avançado. Este processo de democratização tem resultado em garantias e instrumentos legais que tem por finalidade assegurar a participação política do cidadão e da coletividade na gestão pública. O próprio Estatuto da Cidade aponta alguns destes instrumentos, porém, a concepção de democracia participativa, na perspectiva da combinação de representação com formas diretas de ação por parte do cidadão, já pode ser observada na Constituição Federal na medida que se identifica a participação popular como principio de organização da Administração Pública (PEREZ, 2004, p.85).

A próxima seção tem por finalidade identificar alguns destes instrumentos legais que podem ser denominados de institutos de participação popular na administração pública.

Os principais instrumentos legais de participação popular não se encontram diretamente definidos na Constituição Federal, apesar de existirem diversas citações sobre formas diretas ou semi-diretas de intervenção dos cidadãos e da coletividade na ação da administração pública[2]. Para efeito deste trabalho serão destacados os instrumentos de ação no campo administrativo, anteriormente citados, previstos no Estatuto da Cidade: i) os órgãos colegiados, ii) debates, audiências e consultas públicas, iii) conferências e iv) a gestão orçamentária participativa.

Os órgãos colegiados (conselhos, comissões ou comitês participativos) são parte integrante e independente do Poder Executivo, compostos por representantes da Administração Pública e da sociedade civil, com ou sem paridade de representação. Este instituto pode ser consultivo, propositivo, fiscalizatório e/ou deliberativo, de acordo com a definição de suas atribuições.

O Estatuto da Cidade não define formato ou objetivos específicos para cada um destes institutos, que podem ser promovidos pelo Poder Público, por grupos de cidadãos ou por outras organizações.

As audiências fundamentam-se no princípio da publicidade dos atos da administração e estão relacionadas com o repasse de informações das atividades e definições por parte do Poder Público. Neste sentido, têm caráter legitimador das ações da Administração Pública pois as propostas encaminhadas pela população não têm, necessariamente, caráter vinculante. Para PEREZ (2004, p.104) a audiência pública “trata-se [...] da realização pela administração pública, em determinada fase do procedimento decisório, de uma sessão aberta a todos os interessados, na qual estes exercem seu direito de requerer esclarecimentos, fazer críticas ou dar sugestões e contribuições a respeito de uma determinada decisão que será tomada pela Administração”.

Este instrumento é obrigatório em determinadas situações, como por exemplo, para a aprovação da lei do Plano Diretor. Nos casos em que são obrigatórias, a realização da audiência é condição de validade do processo específico e se não for realizada, o processo decisório poderá ser considerado viciado e por esse motivo anulado.

A consulta pública “consiste em procedimento de divulgação prévia de minutas de atos normativos, para permitir que, em determinado prazo, todos os eventuais interessados ofereçam críticas, as sugestões de aperfeiçoamento ou peçam informações e resolvam dúvidas a seu respeito”( PEREZ, 2004, p.106).

O resultado da Consulta não vincula a Administração Pública às questões deliberadas durante o processo de realização do instrumento, porém a Administração “deve motivar a decisão que eventualmente as refutou” (PEREZ, 2004, p.107). As diferenças entre Consulta e Audiência são observadas em pelo menos dois aspectos: (i) enquanto a audiência tem como finalidade precípua a publicidade dos atos e/ou o esclarecimento das atividades e decisões da Administração Pública a consulta objetiva recolher opiniões dos cidadãos a respeito de determinado processo decisório; (ii) na consulta “não vigora o princípio da oralidade, inexistindo sessões públicas de debates orais” (PEREZ, 2004, p.176).

Os debates públicos, por sua vez, têm por objetivo explicitar o confronto de opiniões no sentido de ressaltar a diversidade de interesses e possibilitar concertações em torno de temáticas específicas. Da mesma forma que os instrumentos desta seção, os debates não têm caráter vinculante.

As conferências são espaços capazes de propiciar uma ampla participação popular devido às suas características em relação a (i) forma de representação, (ii) à capacidade de influência no processo decisório e (iii) freqüência de realização. As deliberações tomadas em conferência em geral vinculam a decisão da Administração Pública, o que torna-a um dos instrumentos mais importantes de democracia participativa. Além disso, permite a participação direta ou semi-direta (por delegação) do cidadão no processo decisório que, aliado ao fato de serem realizadas periodicamente, institucionalizam um processo de real intervenção do cidadão na Gestão Pública. Sua periodicidade de realização caracteriza também a periodicidade de avaliação e revisão de suas decisões, garantindo mais flexibilidade à Administração Pública.

Apesar da reputação de que no orçamento participativo a população participa diretamente na definição da aplicação dos recursos públicos, na verdade o orçamento participativo tem caráter meramente consultivo, pois a atribuição de deliberação sobre o orçamento cabe ao poder legislativo. O grande potencial deste instrumento recai em maior grandeza sobre sua capacidade de imprimir transparência na gestão destes recursos e ampliar o controle sobre a Administração Pública por parte dos cidadãos.

É extremamente importante ressaltar que a simples regulamentação de instrumentos de gestão democrática, seja na Constituição ou em Lei Federal, não é condição suficiente para ampliação dos espaços de participação da comunidade nas decisões políticas. A experiência demonstra que, ainda que esta regulamentação aponte para processos mais participativos, a dinâmica político-social local é mais importante na construção destes espaços.

Esta experiência revela ainda que a sociedade tem conseguido ocupar alguns espaços políticos por meio de instrumentos de participação, em especial pelos conselhos municipais e pelo orçamento participativo, demonstrando a possibilidade de articulação da comunidade para compartilhar as decisões políticas municipais. Ainda assim, é necessário ressaltar que ocorre, em geral, a baixa representação de grupos de menor renda, pois na grande maioria dos municípios brasileiros os movimentos sociais estão pulverizados, sem articulação, não conseguindo, portanto, reivindicar espaços de participação. Neste sentido, a valorização de movimentos organizados, principalmente as associações de bairro e movimentos populares, pode promover a inclusão destes agentes sociais no campo político. Ao poder público cabe fomentar esta articulação e promover a participação destes setores nas decisões políticas. À sociedade cabe promover a diversidade de participação caminhando no sentido da inclusão política dos agentes sociais historicamente excluídos do processo decisório.

ARENDT, Hannah. A Condição Humana. 10ª ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2001.

BRASIL. Estatuto da cidade: Lei n^o 10.257, de 10 de julho de 2001, que estabelece diretrizes gerais da política urbana. Brasília: Câmara dos Deputados, 2001.

PATEMAN, Carole. Participação e teoria democrática. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1992.

PEREZ, Marcos Augusto. A Administração Pública democrática: Institutos de participação popular na Administração Pública. Belo Horizonte: Fórum, 2004.

ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do contrato social. Coleção ‘Os Pensadores’. 2ªed. São Paulo: Abril Cultural, 1978.

SANTOS, Boaventura de Sousa. Democratizar a democracia: os caminhos da democracia participativa. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2002.

SCHUMPETER, Joseph. Capitalismo, socialismo e democracia. Rio de Janeiro: Zahar, 1984.

[1] Para uma revisão dos conceitos de democracia ver SOUZA SANTOS (2002) e PATEMAN (1970 e 1992)

[2] Sobre este assunto ver PEREZ (2004, pp. 71-85).