O crescimento, configuração e a expansão urbana das cidades brasileiras reproduzem uma forma específica de ocupação, apropriação e organização do espaço determinada por condições materiais, relações sociais e legislações urbanísticas fundadas no modo de produção capitalista. O espaço é socialmente produzido, através de investimentos públicos e privados, entretanto seu acesso é apropriado de forma privada sendo regulado pelo mercado imobiliário.
“Sendo o montante de serviços urbanos escasso em relação às necessidades da população, o mercado os leiloa mediante a valorização diferencial do uso do solo, de modo que mesmo serviços fornecidos gratuitamente pelo Estado aos moradores - como ruas asfaltadas, galerias pluviais, iluminação pública, coleta de lixo, etc. - acabam sendo usufruídos apenas por aqueles que podem pagar o seu “preço” incluído na renda do solo que dá acesso a eles”. (SINGER, 1982, p. 36)
O resultado deste processo é a exclusão da maior parte das populações urbanas da cidade construída. O espaço consolidado torna-se caro e inacessível aos moradores com pouca capacidade de investimento. A alternativa de moradia da população de baixa renda é a ocupação de espaços ainda não urbanizados - terras periféricas não dotadas de infra-estrutura e serviços urbanos - ou áreas ambientalmente frágeis - inadequadas ao assentamento humano devido suas condicionantes ambientais. Enquanto este movimento de periferização urbana se reproduz, aumentando as distâncias e onerando a implantação e manutenção dos serviços públicos, parcelas da cidade já atendidas permanecem ociosas sendo objeto de disputa imobiliária.
Este mecanismo de produção das cidades expressa em seu território a realidade da desigualdade sócio-econômica brasileira. A manutenção deste processo não se dá pela atuação exclusiva do mercado imobiliário ou do Estado, ou ainda pela ausência de planejamento. A realidade concreta das cidades é fruto da intervenção conjunta do Estado e do mercado imobiliário e também do planejamento urbano. Desenvolveremos aqui, de forma sucinta as contradições desta prática de planejar o urbano e como se tornou e, em alguns casos ainda é, instrumento de consolidação da lógica de produção capitalista da cidade. Na seqüência apontaremos as principais mudanças, conceituais e de metodologia, que devem estruturar a construção de novas práticas de planejamento urbano tendo como pressupostos as diretrizes de Política Urbana dispostas no Estatuto da Cidade.
Neste texto iremos focar o planejamento urbano mediante a elaboração de Planos Diretores e Legislação de Uso e Ocupação do Solo, sob uma concepção tecnicista que é dominante e muito disseminada nas cidades brasileiras. Não discutiremos esta prática através de exemplos específicos, mas sim, abordando os problemas resultantes desta prática e recorrentes nas realidades urbanas do país.
O planejamento tecnicista adota como pressuposto a definição de uma cidade ideal, centrando-se na configuração e no desenho do território. Para tanto, faz-se necessário o estabelecimento de parâmetros e índices rígidos e complexos que, se atendidos, resultaram na estrutura urbana pensada. Esta prática reconhece o Plano Diretor como um produto puramente técnico, por isso o termo tecnicista, composto: (i) por um diagnóstico do município demasiadamente extenso e descritivo; (ii) por diretrizes de uso e ocupação do solo que são expressas no zoneamento, divisão da cidade em zonas; (iii) previsão de implantação e extensão de equipamentos públicos; e (iii) pela legislação urbanística básica, que contempla: as leis de uso e ocupação do solo, parcelamento do solo, perímetro urbano, código de obras, código de posturas e sistema viário. A Lei do Plano Diretor resume-se a uma carta de princípios e diretrizes, pois a intervenção no espaço só é possível pela aplicação da legislação urbanística.
Esta prática, ao longo dos anos, reproduziu e, em alguns casos ainda reproduz, a exclusão sócio-espacial, produto do processo de produção capitalista da cidade. Para ilustrarmos essa afirmação, pontuaremos aqui, alguns pressupostos do zoneamento tradicional. O primeiro deles é o zoneamento propriamente dito, ou seja, a divisão da cidade
O segundo é o controle do uso do solo. Para cada zona da cidade onde é permitido o desenvolvimento de usos não habitacionais, estabelecem-se quais atividades são permitidas, permissíveis ou toleradas. Para tanto, torna-se necessária a descrição dessas atividades e na seqüência o enquadramento das mesmas na diferentes zonas da cidade. Este instrumento, na prática definirá para cada zona da cidade que atividades “podem ou não podem” se instalar. Esta lógica parte do entendimento de que a cidade é estática e que, ao longo de aproximadamente 10 (dez) anos, pode-se definir o uso exclusivo e adequado para determinada região da cidade. Vale a pena ressaltar que a realidade concreta das cidades é dinâmica, em constante processo de transformação, fruto das mudanças do processo produtivo capitalista.
O terceiro e último pressuposto é a concepção do planejamento como uma atividade puramente técnica que não dialoga com o campo da gestão política. O isolamento do planejamento e sua separação da esfera da gestão provocou uma espécie de discurso desconexo nas administrações - de um lado os planos reiteravam os padrões, modelos e diretrizes de uma cidade racionalmente produzida, de outro o destino da cidade era negociado, dia a dia, com os interesses econômicos, locais e corporativos (BRASIL, 2001).
Quando o planejamento não reconhece a cidade real - dinâmica, em constante processo de transformação e palco de explicitação de conflitos dos diferentes segmentos da sociedade - a conseqüência é a construção da cidade ilegal - realidade urbana que se desenvolve a revelia legislações urbanísticas. Cresce o número de ocupações irregulares, cresce o número de cortiços e o número de estabelecimentos comerciais e de serviços informais. A clandestinidade não é mais exceção e torna-se regra.
A nova concepção de planejamento legitimada pelo Estatuto da Cidade
Buscando reverter os resultados sociais e espaciais do crescimento e expansão urbana das cidades brasileiras, movimentos sociais e instituições iniciam um processo histórico de luta pela Reforma Urbana em todo país a partir do final da década de 70. Este processo teve como um dos resultados, a inserção, no texto constituinte, do Capítulo de Política Urbana, estabelecendo o Plano Diretor como principal instrumento da Política Urbana Municipal. O Plano Diretor, segundo a constituição deve garantir o exercício da função social da cidade e da propriedade urbana, para tanto, define normas que possibilitem concretizar esta garantia a partir do executivo municipal. Entretanto, para efetivar estas normas constitucionais faz-se necessária sua regulamentação a nível federal. Após 10 (dez) anos de tramitação no Congresso Nacional, a Lei Federal nº 10.257/01, chamada Estatuto da Cidade, é aprovada e entra em vigor em 10 de outubro de 2001. Esta Lei regulamenta os instrumentos de Política Urbana que garantirão o desenvolvimento das funções sociais da cidade e a garantia às cidades sustentáveis reforçando o papel do Plano Diretor como principal instrumento viabilizador destes princípios.
A concepção de Plano Diretor contido no Estatuto da Cidade é resultado de um processo de questionamento e reivindicação dos vários agentes que produzem a cidade, no qual se destacam os movimentos sociais. Começam novas discussões sobre os parâmetros estabelecidos como ideais para a cidade, vê-se a necessidade de reconhecer os conflitos existentes, legalizar a cidade real e integrar o planejamento e a gestão da cidade. Essa nova concepção vem reconhecer que a cidade é produzida por uma multiplicidade de agentes que devem ter sua ação coordenada – a cidade que queremos – que corresponda ao interesse público da cidade.
Neste sentido, define-se que “o Plano Diretor é um processo de construção coletiva das diretrizes de produção do espaço municipal de maneira (i) sustentável (ii) democrática, (iii) socialmente justa (iv) integradora do urbano, rural e regional, a partir do pleno conhecimento dos aspectos ambientais, urbanísticos e socioeconômicos do município por todos os cidadãos” (AMBIENS, 2003). Assim o Plano Diretor analisa as questões ambientais, urbanas e socioeconômicas pela ótica da produção do espaço, identificando os princípios, os conflitos, instrumentos e os agentes que atuam nesta construção.
O Plano enquanto processo de discussão é retratado na Lei do Plano Diretor, que é o marco jurídico definidor da política urbana municipal. A política urbana vai conter um conjunto de princípios e regras orientadoras da ação dos agentes que constroem e utilizam o espaço público.
Desta forma o plano diretor não se resume à lei, é um processo contínuo. O Plano Diretor não tem o objetivo de dirimir as disputas de interesses levando ao consenso, mas deve funcionar como um “livro de regras” para que estas disputas se dêem de maneira justa e eqüitativa resultando num pacto que estabeleça os princípios e regras entre os vários agentes sociais.
BIBLIOGRAFIA
AMBIENS Sociedade Cooperativa. Seminário Interno: definição coletiva do conceito de Plano Diretor. Curitiba: AMBIENS, 2003.
BRASIL. Estatuto da Cidade: guia para implementação pelos municípios e cidadãos. Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, 2001.
SINGER, Paul. O Uso do Solo Urbano na Economia Capitalista. In MARICATO, Ermínia (org). A Produção Capitalista da Casa (e da Cidade) no Brasil Industrial. 2ª ed. São Paulo: Alfa-Omega, 1982
[1] Entende-se por parâmetros de uso as categorias de uso: habitacional e não habitacional e as atividades permitidas, toleradas ou permissíveis. Entende-se por parâmetros de ocupação do solo: taxas de ocupação e permeabilidade, recuos, coeficiente de aproveitamento, gabarito e lote mínimo.